依法治志与地方志转型升级

论依法治志（节选） 依法治志作为方志学理论一个新的增长点，是在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，伴随着新方志事业的跨越式发展形成的。依法治志不是对依法修志的否定与“抛弃”，而是对依法修志的发展与“扬弃”，依法治志是依法修志的升级目标和创新发展。依法治志有其独特而丰富的内涵和外延，从体系结构到主体话语都体现出严密的规范逻辑。依法治志的目标是实现地方志从一项工作向一项事业转型，推动地方志活动从行政化向法治化升级。依法治志目标的实现路径需要按照科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一中国特色社会主义法治新要求设计规划。这些路径包括但不限于制定《中华人民共和国史志法》，严格执行地方志法律法规，积极推动地方志活动司法化，着力培育全社会依法治志意识等。依法治志是一个艰巨而复杂的系统工程，需要理论上的科学论证、观念上的理性创新与实践中的着力推行。 在我国，编修地方志可追溯至春秋战国时期，连绵不断，源远流长，延续至今。“回顾浩瀚的人类历史长河，审视世界不同文明的源流演变，我国历代先贤圣哲通过修史修志，以文字记述为主要形式，传承着中华民族的文化血脉。”〔1〕方志这一中国独有民族文化的传承不辍与历久弥新，体现了中华文化之博大精深，展现出中华民族之勤劳伟大。“盛世修志，志载盛世”。自20世纪80年代初，各地大规模重启地方志编纂工作，时至今日，首轮修志已基本完成，第二轮修志也进入关键时期。中华人民共和国成立以来，党和政府高度重视地方志工作。1985年4月，国务院办公厅转发《中国社会科学院关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》〔2〕；1996年11月，国务院办公厅出台《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》〔3〕；2006年5月18日，国务院颁布《地方志工作条例》；2015年8月25日，国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要（2015―2020年）》。近两年，习近平总书记、李克强总理、刘延东副总理多次对地方志作出重要讲话、重要批示，对地方志事业发展提出了要求，指明了方向。当前，地方志事业正处于全面发展、转型发展与繁荣发展时期，亟须方志学理论的创新发展与科学指导，研究出合乎方志学理论的基本范畴和知识模型，为地方志事业发展奠定坚实的理论基础。 《规划纲要》增加了一个新的概念—依法治志。这一概念是在怎样的背景下形成的，其价值和意义是什么？依法治志与依法修志、依法治国是什么关系？如何界定依法治志的内涵和外延？依法治志的目标是什么，以及如何实现这一目标，尽快构建起符合国家与社会公共价值的多元化体系等一系列问题，都为方志学理论与实务界高度关注。本文拟就上述问题略述管见。 一、依法治志的提出 依法治志是伴随着我国从建设社会主义法制国家到建成社会主义法治国家的战略目标调整，伴随着地方志从一项工作向一项事业的转型升级，由依法修志逐步发展形成的。依法治志的提出，是公平有序的法治国家、法治政府、法治社会的内生性要求，是地方志活动发展的历史趋势与必然规律。 （一）从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家 党的十一届三中全会决定将工作中心转移到经济建设上来，提出保障人民民主、健全社会主义法制的目标，中国开始了依法治国的历史性进程。1997年党的十五大，依法治国被上升为“党领导人民治理国家的基本方略”。1999年3月召开的九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”又写入了宪法，成为一项不可动摇的宪法原则。“历史证明，依法治国，是人民的共同愿望，是历史发展的必然要求，是人类文明进步的重要标志，是建设社会主义伟大事业的根本大计。”〔1〕党的十八大以来，力行法治的决心与思路更是清晰可见，从提出“全面推进依法治国”到“建设法治中国”，从“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治新十六字方针到依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。 尤其是2014年召开的以“全面推进依法治国重大问题”为主要议题的十八届四中全会，更是进一步明确：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”十八届四中全会以来，以习近平同志为核心的党中央治国理政的“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局已经形成，其中全面依法治国与全面深化改革是实现全面建成小康社会的“鸟之两翼、车之双轮”。同时，全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，又是全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的法治基础与法治保障。 2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》指出：“党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。”并再次重申“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政，加快建设法治政府”，与此同时建设社会主义先进文化。要通过建成法治政府，建设法治社会，*终建成法治国家，实现真正的良法善治。 从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家，代表了当代中国国家治理体系和治理能力现代化追求〔1〕。那么，法制与法治这两个概念到底有什么区别呢？法制，或称法律制度，通常是指一个国家的一套法律以及相关的各项制度，包括制定和实施法律的一整套制度，如立法制度、司法制度等。法治作为一种国家治理的理论，主张国家的长治久安和兴旺发达，关键的因素和条件在于法律与制度的有无和好坏〔2〕。因此，“法治”与“法制”是两个迥然不同的概念，在内涵上有本质区别。 1.“法制”没有先进与落后之分。法制是一种事实判断，就人类文明的历程来看，有国家有法律就有“法制”。而“法治不同于法制。法治不仅是一种制度形态，而且是一套价值体系”〔3〕。所以“法治”只有在社会经济、社会文明和民主政治发展到较高层次时才能产生。1999年之前，各级政府文件包括法律文本，使用的都是“法制”概念。1999年3月14日《宪法修正案》在宪法第五条第二款增加“依法治国，建设社会主义法治国家”，把原来“建设社会主义法制国家”的“制”改成了“治”。这一观念上的改变，反映出深层次上的法律价值理念的转化。中国社会的转型发展以及法益和公正的完善使得法治的延伸成为概念和实践中的共识。 2.法制是静态的，法治是动态的。法制是指在一个历史的时间横断面上，所有法律性规范文件的总称，构成法律制度。法律制度生成于法律渊源。法律渊源即“法律的渊源，也称‘法源’，或‘法律规范的渊源’，是指法律规范首次出现的地方，换言之，首创法律规范的文件才是法律的渊源；作为法律渊源的文件都是法律规范的表现形式，所以，有些法学著作也把法律的渊源叫作‘法的形式’。”〔1〕因此，一般来讲，我国社会主义法的渊源主要表现为有权创制法律规范的国家机关制定的规范性法律文件，即制定法。制定法具有不同的层次和范畴，根据宪法和有关法律的规定，我国法的渊源可以分为宪法、法律、行政法规、地方性法规（民族自治法规、经济特区的规范性文件）、规章（部门规章、地方政府规章）、特别行政区的法律、国际条约（国际惯例）。此外，“在当代中国还存在着同正式法的渊源相区别的非正式的法的渊源。这些非正式的法的渊源主要包括政策、判例、习惯等，这些非正式的法的渊源不具有正式法的渊源的形式和效力，但在特定条件下可作为一种法的辅助渊源。”〔2〕因此，从法学角度看，习惯也可以作为一种法律渊源的辅助的非正式形式。 法治不仅指门类齐全、体系完整的法律制度体系，还包括这些法律制度在实践中的运行状况，系通过静态法律文本的动态运行，实现国家的现代化治理与社会秩序的良好维护。法治国家建成与法治社会的实现以健全的法律制度为前提，在此基础之上产生一种动态的、立体的法律运行轨迹，即所谓“良法之治”。法制强调法律的制定、构造和功能，法治追求内化于心、外化于行，各归其位、各得其所。 3.法治与法制的区分还体现在两者内涵及要求不同。法制主要是从立法和执法这两个层面来讲的，法治则包括立法、执法、司法、守法四个方面。按照党的十一届三中全会决定，我国社会主义法制的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，主要强调法律的制定与遵守。党的十八届四中全会做出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，强调立法、执法、司法、守法齐抓共管，使得多种社会力量不断整合和全面推进，对法治的概念进行了全方位、多角度的规划。 在社会主义法制建设阶段，主要是解决有法可依问题，立法是核心。在该时期，由于法制形态还在较低的位阶层面运行，国家和社会治理对法治还未产生更高层次的价值追求。依法治国，建设社会主义法治国家，则明确了法治成为国家和社会治理的根本手段，通过国家治理体系与治理能力现代化建设，通过法治国家、法治政府、法治社会一体建设，*终建成中国特色社会主义法治国家。可以说，从依法修志到依法治志的过程，基本上体现了地方志活动中，从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家的认识与行动转变过程。同时，还应该认识到，在建设社会主义法制国家阶段也不可能产生依法治志的理论与实践。在当前我国建设社会主义法治国家的背景下提出依法治志，这是全面推进依法治国的应有内涵与必然体现。 （二）从依法修志到依法治志 中华人民共和国成立后，尤其是改革开放以来，为了确保地方志事业不断繁荣发展，稳步推进，地方志工作由行政推动走向依法修志，再到依法治志。1996年11月，国务院办公厅出台《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》，标志着中华人民共和国地方志工作步入制度化阶段。在此明确了地方志工作在社会主义文化建设事业中的地位，完成了省市县三级志书体系的建构，确定了志书“每20年左右续修一次”的国家要求，提出了建立一支德才兼备的修志工作队伍，以及制定和完善有关规章制度的工作要求。这对于促进我国地方志工作尤其是新方志编修工作的制度化发展具有重要意义。但由于地方志的编纂是政府通过行政命令和行政手段组织实施，在解决问题的重点、领导的主观意志等方面存在一定差异，导致了地方志工作区域发展不平衡。另外，由于地方志工作受机构及领导调整的影响较大，同一基层政府的修志政策也存在不连贯、不协调，甚至不一致的现象，很大程度上阻碍了我国地方志工作的顺利开展。 2006年5月18日，国务院颁布的《条例》是我国历史上**部有关地方志的全国性法规，结束了地方志工作无法可依的历史，标志着地方志编修工作从此进入有法可依、依法修志阶段。《条例》明确规定了依法修志是各级地方政府工作的职责。其颁布及时有效地解决了地方志工作中出现的问题，使地方志工作走上法制化的轨道，是依法治国精神在地方志领域的彰显，对于我国地方志工作的有效开展具有重要作用。 依法修志是在地方志工作无法可依，只能靠行政手段来开展工作时，通过《条例》的颁行来实现有法可依。在当时的历史背景之下，《条例》在地方志活动中发挥了很大作用。但随着地方志事业的进一步发展，《条例》的不适应性逐步凸显：一方面，社会实践的发展与需求对地方志事业的内容及方式提出了更高要求；另一方面，地方志事业经过多年人才积累、使命提升，已经具备了进一步繁荣发展的条件。近年来，地方志活动正在进行着以下几个转变：**，从平面的修志“一本书主义”向立体的修志、读志、用志等多业并举转变。地方志不再是“沉睡的书”，更是“活着的精神”。改革开放以来的30多年间，我国新编地方志工作重新起步，地方志工作的重心是修志，然而，地方志的生命不仅体现在对于文明的记述与传承，更在于为社会发展大局提供服务。目前，充分挖掘、开发利用地方志资源是推动地方志事业发展的工作重点。第二，从一项工作向一项事业转变。工作，是为谋生而从事的体力或者脑力劳动；事业，是人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动〔1〕。经过多年发展，不仅在地方志领域已经形成了一支从上到下高水平的专业人才队伍，而且人们对地方志活动的认识已经发生了很大变化，地方志不仅仅是一项工作，而且已经成为全体方志人“修志问道，以启未来”的事业，这一事业更包含着巨大的时代担当与历史使命。第三，从政府主导向政府支持、社会广泛参与转变。地方志事业不仅仅是政府机构的工作，也需要社会的广泛参与，从而更进一步发挥志书在存史之外的资政、育人功能。而实现这样的转变，依法修志已经严重不适应，必须走向依法治志。 总之，随着社会主义法治国家建设的深入发展，依法修志已经完成了其使命，内外因素推动下有了升级到依法治志的迫切需要。换言之，依法治志是依法修志发展的基本目标。《规划纲要》的出台，标志着地方志治理体系与治理能力从依法修志向依法治志的现代转型，是和我国与时俱进的法治国家建设进程相适应的。正如2015年12月29日刘延东副总理在接见全国地方志系统先进集体和先进个人代表时讲话中所言，地方志工作要“紧跟时代步伐，勇担历史使命，忠实记录中国共产党领导人民坚持和发展中国特色社会主义的光辉历程和丰功伟绩，翔实记载中华民族走向复兴、实现中国梦的伟大进程”〔2〕。立足中国国情，吸纳传统精髓，遵循一般规律，从顶层到基层，实现地方志的全面改革和创新发展。