中国自然灾害风险防范信息服务体系建设研究

第1章自然灾害综合风险防范 信息服务体系概述 1.1综合风险防范信息服务及业务体系 1.1.1自然灾害风险防范的内涵 1.“自然灾害风险”再讨论 要防范化解自然灾害风险，需先理清楚什么是“自然灾害风险”。这一概念*早出现于20世纪90年代，由联合国倡导并迅速被各国政府接受，随后围绕自然灾害风险管理的各类研究陆续展开。 1987年12月，联合国大会通过决议，推进1990～2000年“国际减轻自然灾害十年”（International Decade for Natural Disaster Reduction，IDNDR）活动，倡导各国提升国家能力、减轻灾害造成的损失和影响。1994年5月，联合国国际减轻自然灾害十年委员会在日本横滨主办**届世界减灾大会，通过了“横滨战略和行动计划”，号召各国加强协作、共同应对自然灾害。这次会议是国际减灾合作的里程碑，“横滨战略和行动计划”绘制了国际减灾合作的蓝图。1999年11月，联合国部署国际减轻自然灾害十年活动后续安排，将其发展为国际减灾战略（International Strategy for Disaster Reduction，ISDR），倡导减灾战略要与可持续发展相结合，减灾理念要从抵御灾害转变为管理灾害风险。“灾害风险”这一概念**次进入国际社会视野。2003年6月，国际风险分析协会（Society for Risk Analysis，SRA）在比利时布鲁塞尔主办**届世界风险大会，形成灾害研究要从重视灾后分析转向重视灾害风险管理和灾害风险政策的灾前研究的共识。2005年1月，联合国在日本兵库举行第二届世界减灾大会，通过了《兵库宣言》和《兵库行动框架》，号召各国要优先实施减少灾害风险的国家政策，国际社会要加强双边、区域及国际合作，增强易受灾发展中国家，特别是*不发达国家和小岛屿发展中国家减少灾害影响的能力。2015年3月，联合国在日本仙台举行第三届世界减灾大会，通过了《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》，首次提出全球防灾减灾目标，呼吁各国加大减灾投入、加强能力建设、减少自然灾害带来的损失。在联合国推动下，自然灾害风险管理成为重大国际减灾战略制订的核心要义，在各国防灾减灾政策制定和防灾减灾科学研究领域一直居于基础地位。 自20世纪90年代末“自然灾害风险”首次进入人们视野，其确切的定义就一直在讨论，许多学者从不同的角度下过各类定义，看似问题已经解决，但在灾害管理工作实践中并未得到真正认可，突出体现在两方面：一是“灾害风险”与“灾情”两个概念混淆使用；二是对灾害风险形成机理的认识至今未完全达成一致。本书并不试图给“自然灾害风险”再下个定义，只想立足自然灾害管理工作实践，从以上两方面入手揭示其在新时代防灾减灾救灾工作中的实质性内涵。 “灾害风险”与“灾害”两个概念如何区分？从灾害系统角度理解，二者都是特定孕灾环境下致灾因子与承灾体共同作用的结果，前者强调潜在的损失和影响，后者强调已经造成的损失和影响。即一个区域处于致灾因子的可能影响范围之内，区域内承灾体相对于特定强度致灾因子具有脆弱性并缺乏足够的应对能力，当同时具备这两个条件的时候即存在灾害风险，当二者同时发生时即出现灾害事件（殷杰等，2009；伊战娥，2012）。 学术研究和灾害管理工作实践对灾害风险形成机理的认识一直在深化。**种认识将灾害风险等同于致灾因子的危险性，即R（灾害风险）=H（致灾因子危险性），强调致灾因子的强度及其发生的可能性。在学术研究中，这一观点早已被摒弃，但是地震、地质、气象、水旱、海洋等单灾种管理部门仍在采用致灾危险性评估发布单灾种风险预警；第二种认识将灾害风险定义为致灾因子危险性和承灾体脆弱性作用的结果，即R（灾害风险）=H（致灾因子危险性）∩V（承灾体脆弱性）。其*大进步是将灾害后果引入灾害风险构成要素，灾害应急管理部门以及农业、林业等承灾体管理部门采用该方法评估灾害风险；*大缺陷是未考虑减灾能力对灾害潜在损失及影响消减作用，灾害风险评估结果较实际发生灾情往往偏大。第三种认识将灾害风险定义为致灾因子危险性、承灾体脆弱性和减灾能力综合作用的结果，即R（灾害风险）=H（致灾因子危险性）∩V（承灾体脆弱性）/P（减灾能力），代表了近年来灾害风险研究的*新成果，考虑到了减灾能力提升减轻灾害损失和影响方面的积极作用。第四种认识是国际上存在的一种广泛认同、简化的自然灾害风险认识，就是利用历史灾害灾情等级直接表征区域的自然灾害风险，联合国全球灾害风险评估报告就是采用因灾死亡人口、因灾直接经济损失等指标来评估各国的自然灾害风险状况。以上四种认识，特别是前三种代表了自然灾害风险形成机理发展演变的基本阶段，从单纯考虑致灾因子强度，到增加承灾体脆弱性，再到增加减灾能力，总体方向是日趋强调自然灾害系统的全面反馈和灾害可能造成的损失及影响。 随着理论研究的深入和灾害管理需求的变化，我们对自然灾害风险的认识还将持续深化。综合以上两方面的探讨，自然灾害风险的内涵可以从以下几方面进行把握： （1）灾害风险是潜在的损失和影响。所谓“潜在的损失和影响”蕴含两个方面含义：一方面是灾害发生的可能性，可以用概率分布进行描述；另一方面是经济、社会、生态等系统遭受的破坏与影响，既可以用损毁实物量表征，也可以用损失的经济价值表征。准确评估区域灾害风险必须包含两方面要素，缺少任何一方面谈风险都是不完整的。 （2）灾害风险只能采用方法或模型间接评估。任何方法都不可能精确地模拟出灾害可能发生的真实情景，只能无限逼近。在灾害应急管理中正确的表述应是“灾害风险评估”，“灾害风险监测”只是一种习惯性表达，“灾害风险评估”的含义是灾害监测与风险评估两项业务工作的综合。 （3）灾害风险的表达具有不确定性。灾害的发生演变遵循客观规律，灾害风险是可以科学模拟的，灾害应急管理和学术研究领域已经建立了种类繁多的灾害风险评估方法及其指标体系。由于对灾害风险形成机理的认识不统一，这些评估方法对灾害风险的表征也是不统一的，集中表现为评估结果的不确定性，叠加时间和空间尺度因素，进一步加剧了问题的复杂性。如中国全国尺度自然灾害综合风险评估，有采用综合灾情指数分级描述的，也有采用主要灾情指标表征的；同一种方法，采用季度、年度、年际等不同时间尺度其空间分布格局差异较大。 （4）灾害风险具有动态变化性。灾害风险是灾害系统各组成要素综合作用的结果，致灾因子、承灾体、减灾能力持续变动导致灾害风险呈现出动态变化特征。其中，致灾因子受地球系统变动影响呈现不同时空尺度的规律性变化，如全球气候变化、地质运动等；承灾体脆弱性和减灾能力受经济社会发展影响也在持续变化，自然、人文因素相互交织，导致认识和把握灾害风险的变化规律非常复杂。 （5）灾害风险可以进行防范和治理。通过改变灾害系统中承灾体脆弱性和减灾能力两要素，可以干预特定时空尺度灾害风险变化的方向，这就是防范和治理灾害风险的理论基础。区域人口增长、经济总量增加必然导致当地灾害风险加大，降低承灾体脆弱性、提升减灾能力可以有效减轻灾害可能造成的损失和影响，防范区域灾害风险。 以上五个方面是科学认识和把握“自然灾害风险”概念的关键，有助于厘清“自然灾害风险”与“自然灾害”两个概念长期以来模糊不清的边界，为我们研究自然灾害综合风险防范信息服务业务体系、开发自然综合灾害风险防范信息服务技术提供了理论基础。 2.“自然灾害风险防范”新解读 自然灾害风险防范属于管理学范畴，指有目的、有意识地通过计划、组织、控制和检察等活动阻止灾害损失的发生或者减轻其程度。狭义上指灾前采取措施减轻灾害造成损失和影响，广义上指灾害应急管理全流程对灾害损失和影响的控制。 党的十八大以来，中国的防灾减灾救灾工作理念发生重大变化，要求“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”，强调关口前移、风险管理、综合减灾，强调灾害应对全过程管理。适应新时代防灾减灾救灾体制机制改革的新要求，自然灾害风险防范被赋予了新内涵，突破了狭义的灾前预防，涵盖常态减灾、灾前预防、灾中救援、灾后恢复重建等灾害应急管理全流程，强调“超前部署”。采取一系列管理或工程技术措施干预和控制灾害发生发展过程，*大限度减轻灾害损失和影响。 自然灾害应对关口前移，防范重大自然灾害风险，需要对我国传统的以服务于灾中应急、灾后恢复重建为导向的减灾救灾业务技术体系进行整体性重构，建立以服务于灾害风险管理、综合减灾为导向的新型防灾减灾救灾业务技术体系。旧体系的核心是灾情统计与核定，新体系的核心是风险评估与预警。2018年，党和国家机构改革成立了应急管理部，地方各级政府组建了应急管理部门，承担防范化解自然灾害和安全生产领域重大安全风险的职责。新型防灾减灾救灾业务体系建设同步推进，灾害综合监测、灾害风险评估、灾害预警、灾害救援等新型业务逐步完善，灾害保险、社会力量参与综合减灾、工程减灾等传统业务也适应新时代风险防范、“超前部署”要求进行调整优化。新型防灾减灾救灾业务体系建设完善是一个长期过程，业务需求研究、关键技术创新、业务平台研制、行业应用推广等需要业务人员和科研工作者协同努力才能推进，任重道远。 1.1.2自然灾害综合风险防范信息服务及其特点 自然灾害综合风险防范信息服务是支撑新型防灾减灾救灾业务体系运行的重要基础性工作。新时代防灾减灾救灾业务技术体系重构对自然灾害综合风险防范信息服务的目标、环节、内容和方式提出了新要求。突出特点是强调对灾害应对“超前部署”的支撑，强调灾害要素信息的综合。 1.服务对象日趋社会化 在中国灾害应急管理体制中，政府一直发挥主导作用。保障政府灾害应急管理决策是灾害信息服务的主要目标，各级政府灾害管理部门是信息服务的主要对象。防灾减灾救灾体制机制改革要求“坚持以人为本、切实保护人民群众生命财产安全”“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”，防灾减灾救灾工作的主体由政府部门扩大到企业、社会力量和社会公众。因此，新时代自然灾害综合风险防范信息服务的对象不再局限于政府部门，而是扩大到社会力量、保险公司和社会公众。 （1）政府部门。在新时代防灾减灾救灾体制中，各级党委、政府居于领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等作用。服务保障各级党委、政府的灾害应急管理决策仍是自然灾害综合风险防范信息服务的主要目标，灾害监测、风险评估和风险预警业务技术支撑体系由各级政府统一规划，动员社会各方面力量协同建设完善。 （2）社会力量。汶川特大地震后，社会力量开始有序参与防灾减灾救灾工作，成为政府防灾减灾救灾工作的辅助力量。中国将进一步完善社会力量救灾协同联动机制，搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台，鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作。 （3）保险公司。灾害保险一直是政府灾害救助工作的重要补充。政策性农房保障、自然灾害公众责任险、农业指数保险等在灾害救助工作中发挥了重要作用。中国将持续强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面发挥的积极作用，不断扩大保险覆盖面，加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。保险公司作为市场主体参与防灾减灾救灾工作，需要政府提供政策、技术和信息服务保障。 （4）社会公众。人民群众既是灾害救助的对象，也是防灾减灾救灾工作的参与主体。开展防灾减灾宣传教育，增强公众的风险防范意识，提升应急避险和自救互救技能。完善工程设防标准体系，引导公众自觉提升灾害高风险区域内学校、医院、居民住房、基础设施及文物保护单位的设防水平和抗灾能力，引导公众救灾