气候变化综合评估模型与应用

第1章 气候经济学与综合评估模型 应对气候变化是世界各国共同面临的重大挑战和长期任务。世界各国高度重视气候变化的应对与减缓，正就气候行动加紧谈判和磋商，形成了《京都议定书》和《巴黎协定》等具有里程碑意义的文件。作为负责任的发展中大国，中国政府将应对气候变化作为促进高质量发展和可持续发展的重要战略举措，把绿色发展作为生态文明建设的重要内容，采取了一系列行动，为应对全球气候变化做出了重要贡献。然而，进入21世纪以来，全球碳减排的行动效果并未达到预期，联合国主导下的气候谈判屡屡受挫，各国陷入集体行动的困境。气候治理赤字和治理难度与日俱增。虽然各国近年来纷纷提出碳中和愿景，但明确的战略仍未形成，因此，面对碳中和这样的严苛目标和任务，需要在科学的框架内设计有效的气候政策和评估方法，并进行科学的成本与效益分析。基于此，本章将从以下几个方面展开： 全球气候变化的现状、发展趋势和危害如何？ 设计有效气候政策的关键何在？ 气候经济学的内涵是什么？ 综合评估模型对于评估和设计气候政策有什么作用？ 1.1 全球气候治理具有高度复杂性 气候变化影响着人类的生存与发展，是各国共同面临的重大挑战，已经成为一项受国际社会广泛关注的全球性问题。地球气温在过去的几个世纪中长期保持稳定，然而，自工业化以来，人类大量排放二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、氢氟碳化物(HFCS)、全氟化碳(PFCS)、六氟化硫(SF6)等温室气体，造成大气中温室气体浓度快速增高，破坏臭氧层，形成大块云层，大量吸收地表红外长波辐射，进而产生“温室效应”，造成全球气候加速变暖。气候变化对社会经济系统和自然系统产生了直接或间接的影响(IPCC，2014；Parmesan and Yohe，2003)。极端天气频繁出现，旱涝灾害频频发生；冰川消融，对全球淡水资源埋下隐患，全球海平面上升，永久冻土层出现融化迹象，等等。灾害的频发造成了巨大的经济损失，更严重威胁着受灾居民的生命安全，人类的生产生活面临着严峻的挑战。虽然气候变化具有长达数十年甚至更久的延伸期，但是由于气候变化的不确定性，目前的认知难以确定安全的温度范围，因此，应对气候变化的行动越快越好。 气候变化可能带来的灾难性后果倒逼人类直面气候治理问题。应对全球气候变化，实现可持续发展，是一项紧迫而复杂的任务，事关人类生存环境和各国发展前途，需要国际社会携手合作。20世纪70年代，**次世界气候大会在日内瓦召开，大会首次将气候变化作为一个重要的国际问题提上议事日程，制定了世界气候研究计划，并开始努力构建应对气候变化的国际机制，从此，气候变化的全球治理逐步展开。全球气候治理要求“在缺少国际中央权威的情形下”，以“全球治理”路径应对气候变化带来的不利影响。此后，国际社会构建了一系列多层次、多区域、多主体、长周期的制度安排。1992年5月，联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC)，这是世界上**个为全面控制温室气体排放，以应对全球变暖给人类社会和自然社会带来不利影响的国际公约，也确定了国际社会进行应对气候变化国际合作的基本框架。以《联合国气候变化框架公约》为核心的气候协定是全球气候治理的主要工具，此类公约将自然界的气候变化与人类社会经济发展链接，主要功能在于通过国际合作，降低国家间的减排成本，使得各方获得潜在收益。《联合国气候变化框架公约》全面确立了规制气候变化的国际环境法律制度，明确“共同但有区别的责任”，标志着集体应对气候变化开始进入制度化轨道。《联合国气候变化框架公约》建立了一种谈判机制，在此机制下缔约方定期举行缔约方大会(Conference of Parties，COP)以推动气候治理，每年召开以评价应对气候变化的进展，并制定未来减排方案。 围绕《联合国气候变化框架公约》的框架，全球气候治理演化出一条从规则到行动再到全面行动的清晰轨迹。在“量化行动”阶段(1995～2005年)，作为《联合国气候变化框架公约》的补充条款，《京都议定书》(Kyoto Protocol)于1997年通过并于2005年正式生效，确立了“自上而下”的国际约束型全球气候治理机制。至此，全球气候治理实现了从规则到行动的重大突破，国际社会应对气候变化的重要时期由此开启。在“延续行动”阶段(2005～2012年)，为了推动减排进程，各方于2007年通过“巴厘岛路线图”，开始“双轨”谈判并计划达成新协定。在“增强行动”阶段(2011～2015年)，197个缔约方通过《巴黎协定》(Paris Agreement)，进一步明确了21世纪末将全球温升控制在不超过工业化前2℃这一长期目标，并将1.5℃温控目标确立为应对气候变化的长期努力方向(UNFCCC，2018)。2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效，标志着全球气候治理从“自上而下”的国际约束型模式向“自下而上”的国内驱动型模式转变。在“全面参与”阶段(2016年至今)，全球气候治理进入后巴黎时代，治理的主体更为多元、约束目标更为宽泛。缔约方每五年提交一次“国家自主贡献”(National Determined Contribution，NDC)，由各国根据各自国情、减排能力等自主制定减排目标，缓解了发展中国家的顾虑(Falkner，2016)。为使自主贡献与全球目标不断趋近，《巴黎协定》设置了动态评估机制，评估减排努力与全球目标之间的差距，为下一轮更新提供参考。首轮全球盘点将于2023年开始。 气候治理的目标是形成一份各国普遍接受的温室气体减排协议并付诸行动(Krupp et al.，2019)。为此，国际社会做出了持续不断的努力。然而进入21世纪以来，联合国主导下的气候谈判屡屡受挫，各国陷入集体行动的困境。英国“脱欧”、美国退出《巴黎协定》、美国“贸易战”等一系列地缘政治事件凸显了“逆全球化”趋势，提高了全球社会碳成本。气候治理赤字和治理难度与日俱增，主要表现在以下两方面：①气候协定达成的共同目标难以实现。现有多数研究表明，各国提交的国家自主贡献无法满足《巴黎协定》长期温控目标的要求(Wei et al.，2020)。为进一步推动减排力度的提高，2019年召开的第25次联合国气候变化大会(COP25)就《巴黎协定》实施细则的一些关键性议题开展协商，然而各方未能达成一致，谈判结果“令人失望”。②治理供给落后于治理需求。随着减排压力的提高，国际社会对公共产品需求日益增大，但公共产品供给的严重不足与旺盛需求之间的矛盾日益凸显。这一方面是由于气候公共物品的属性、参与方的“搭便车”倾向，导致国家利益*大化与全球利益*大化之间的必然冲突；另一方面，传统大国的供给意愿近年来急速下降，供给责任和担当意识明显减弱，气候治理话语权出现“真空状态”(韩融，2020)。此外，全球多数国家碳中和愿景的提出进一步增加了减少温室气体排放和治理气候变化的迫切需求。 1.2 气候政策的有效设计需要兼顾经济成本与收益 全球气候治理失灵，说明现行规则体系不能充分有效地发挥全球性治理的功能。造成这种局面的原因既有气候变化问题本身固有的复杂属性，又包括机制设计不完善等因素：①国家之间利益诉求不同。各国在寻找减排对策方面的制度化行动是人类共同面对灾害的阶段性成果，但由于在政治立场、经济水平、科技实力和温室气体排放量等方面存在差异，不同国家的利益诉求出现分化。各国为了本国利益或集团利益进行博弈，往往将经济发展置于气候治理之上，这些问题限制了国际社会的深度合作，使各国陷入集体行动的困境。②气候治理机制合理性不足。气候治理机制包括减排量核算、责任分担规则、资金支持规模及来源、低碳技术推广措施等，这些环节是否合理直接影响预期目标的实现。机制设计不合理，对缔约方的激励与约束作用难以真正发挥，可行性和有效性进而会大打折扣。③气候政策有效性不足。气候变化已经从一个有争议的科学问题，转化为一个政治问题、经济问题、环境问题，甚至道德问题(Hoegh-Guldberg，1999；IPCC，2007；Walther et al.，2002；Watson，2003)。众多组织、国家、学者等提出了许多气候政策来减缓与适应气候变化。目前气候治理的政策工具有限且成本过高。有限的政策工具如碳排放权交易机制的有效性明显不足。碳交易市场发展至今二十余年，存在交易数据公开性、完整性缺乏等诸多问题。部分碳市场配额分配宽松、流动性低，对政策的实际效果产生负面影响。 制定有效的气候政策是提升气候治理效果的必要途径。后巴黎时代，逆全球化等复杂国际局势对全球气候治理进程提出了严峻挑战。联合国环境规划署发布2019年《排放差距报告》，指出如果全球温室气体的排放量在2020～2030年不能以每年7.6%?的水平下降，世界将失去实现1.5℃温控目标的机会(UNEP，2019)。此外，后巴黎时代对气候治理精准化、综合决策的科学化提出了更高的要求。当前正处于全球气候治理的十字路口，现有的气候治理机制是否公平合理、各方行动力度和行动方式是否全面有效，将对未来气候治理的走向产生深刻影响。因此，在科学的框架内开发多样化评估方法、构建系统化评估机制、进行气候政策的设计与评估，将有助于提升气候治理效果。 气候变化是典型的全球外部性问题。英国学者庇古提出，“边际私人净产品”与“边际社会净产品”之间的差别是导致外部性的根本原因。温室气体排放者对他人和社会造成了不利影响，但是这些负面影响的成本和排放者并不直接相关，排放者不用完全支付成本并承担后果。而气候保护则具有很强的正外部性，可以提供具有集体消费品或公共消费品性质的产品。除此之外，气候变化还具有跨区域、多主体和长周期等特点。因此，气候治理政策的设计与评估需要平衡国际压力与国家利益、减排目标与减排能力等之间的关系，谨慎地权衡空间与时间上的成本和收益。 从空间维度上看，设计气候政策需要兼顾世界各经济主体的成本与收益。人们普遍认为，气候治理是一种全球公共物品，减缓全球气候变化是全球性行动的问题，即被视为全球公共利益，一国避免自身气候损害的利益不足以鼓励该国承担减缓气候变化相关的成本。因此，在没有全球约束力和外部强制性法规的情况下，各参与方存在“搭便车”动机，从而不会自愿参与减少温室气体排放(Carraro et al.，1993；Jakob and Steckel，2014)。国际气候治理谈判的核心就是发达国家和发展中国家利益纷争的问题，协调全球减缓气候变化的行动并找到满足不同利益相关者的解决方案仍然是一个重大挑战(Hallegatte et al.，2016；Keohane et al.，2016；Lenton，2014)。尽管在全球一致通过的《巴黎协定》中，发达国家和发展中国家均遵守“共同但有区别”的责任原则，但由于国情、国际地位等因素的差异，以及双方在环境目标、手段措施和时间表等方面的分歧，该原则在实施过程中遭遇到了困境，从而使得国际合作的有效开展在很大程度上受到了阻碍(Dimitrov，2016；Galán-Martín et al.，2018)。参与全球气候治理是一个付费的过程，需要所有国家的参与，通过改变生产方式、取缔污染产业、发展新型能源等形式才能够达到可持续地提供安全大气环境的目的。国际社会需要合作应对气候变化的逻辑在于克服“集体行动的困境”，即通过集体行动来取代个体行动，达到个体通过参与集体行动的收益大于单方行动的收益，*终实现国际社会福利*大化的目标(李强，2019)。 从时间维度上看，设计气候政策需要兼顾不同代际的成本与收益。气候治理的成本和收益在代际分布不均衡。由于气候变化是一个长期缓慢的过程，温室气体会在大气中存留很长时间，因此，全球气候治理是一个长期的工作，后代需要承受全球变暖的后果；反之，现阶段气候变化的治理