包邮中国新农村建设报告(2007)(含光盘)

bsp;  第七章
新农村产业发展的制度建设
    新制度经济学家诺斯指出，制度环境是一系列用来确定生产、交换与分配的
基本的政治、社会、法律规则，制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争方
式的规则，而制度本身是“一整套规则，它遵循的要求和合乎伦理道德的行为
规范，用以约束个人的行为”。制度包括正式制度和非正式制度两大类，国家的
法规、政府政策是正式制度，而包括诚信、创业精神等文化观念习俗是非正式制
度。前者可以成为硬制度，后者可以成为软制度。前者对社会行为的控制和引导
是强有力的，后者对社会行为的控制和引导是广泛而持久的。
    新农村产业发展需要有一个良好的制度环境。在新农村的产业发展中，国家
颁布的正式制度可以发挥巨大的威力，而非正式的制度在产业发展的每个环节每
个领域都发挥着润物细无声的作用，可以推动产业的良性发展，也可以成为产业
发展的障碍。
    **节新农村产业发展的法制制度建设
  一法治环境建设
  (一)制定法律法规
  1．新农村产业发展法律保障的重要性
  社会主义新农村产业发展是新农村建设的核心部分，农村产业发展的政策实
 施必须得到法律的保障。因为农业政策和农业法律虽然在本质上是一致的，都是
国家意志的体现，是党和国家指导、调控、保护农业和农村发展的重要保证，但
是二者仍然存在明显的差别，新农村产业发展依然需要强有力的法律保障。第
一，法律的效力较强。政策没有法律那样强大的约束力和强制性。政策一般没有
法律责任的规定，法律则是由国家强制力保证实施的。第二，法律的稳定程度
高。政策的变动性大，具有时间性和阶段性。法律具有长期性和稳定性，非经立
法机关依法修改或废除，法律不会改变。第三，法律的可操作性强。政策一般比
较原则，不如法律规定明确具体，可操作性强。第四，法律的监督检查方式明
确。法律有明确的执行机关和监督检查机关，而政策的执行主要依靠各级机关和
国家机关工作人员的自觉性和模范带头作用。可见，政策是一门软科学，它的实
施和执行必须以法律作为后盾和保障。
  2．现有的农村法律的缺陷和不足
  党的十一届三中全会以来，为了适应建设社会主义民主，完善社会主义法
制，特别是实现依法治国方略的需要，国家制定、颁布了大量的法律、法规，使
国家的各项工作及人民群众的各项活动，基本上都有了相应的法律规定。现有的
农村法律主要有《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、
《中华人民共和国农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、农业生产资料法律
制度以及农业自然资源和农业环境保护法律制度等。但随着社会的发展和进步，
许多现行法律、法规、规章亟须修改、完善，许多新的法律、法规亟须制定和颁
布，特别是涉农的法律、法规显得尤为突出。虽然近些年来，随着农业、农村、
农民工作重要性的不断提升，涉农问题的立法数量大幅增加，立法质量日趋提
高，但其不足之处仍是显而易见的，现行的涉农问题的法律、法规，仍然存在着
较大的缺失。
    其一，现行涉农问题的法律、法规虽然数量不少，但在实际工作中仍然存在
着法律的“盲区”。有些涉农关系的调整仍无法可依。法律的相对滞后性，严重
影响了一些问题的顺利解决，甚至引起了矛盾的激化，这势必影响新农村产业发
展的进程。
    其二，现行涉农问题的法律、法规中相互矛盾甚至冲突的条款依然存在，甚
至有的还很严重。这既有同位法之间的矛盾和冲突，也有上位和下位法之间的矛
盾和冲突。这种矛盾和冲突的存在得不到有效的协调，导致了调整具体涉农关系
 时失去了统一的标准，其结果，不仅使人们在日常工作和生活中无所遵循，也使
执法人员在执法过程中无所适从。
    其三，在现行涉农问题的法律、法规中，存在着大量过时的条文，已经明显
地无法适应调整新的社会关系的需要。但这些过时的条文并没有得到及时清理，
必然导致新旧法律条文间产生冲突，使法律效力问题无法得到解决。
    其四，在现行涉农问题的法律、法规中对处罚幅度规定过大、过宽，使执法
者掌握了由法律、法规赋予的较大的自由裁量权，使其具有了凭借主观臆断决定
处罚的空间，极易导致执法不公、执法腐败等现象的发生。
  3．完善立法，为新农村产业发展奠定法律基础
  要想圆满地完成保障新农村产业发展的任务，完善涉农立法势在必行。但立
法问题是一个十分严肃的问题，不是光凭重视就能制定出好的法律、法规。因
此，完善涉农问题的立法，必须着重解决好以下几个问题。
    其一，及时清理不适用的法律、法规，对该废止的应立即废止，保证新旧法
律间不存在效力上的冲突，增强法律的严肃性和权威性。其二，认真修订过时的
法律条文，使其能够适应社会发展的需要，同时也使法律的内容得到统一，增强
法律、法规的适用性。其三，有针对性地做出司法解释，制定法律、法规的实施
细则，使人们对法律内容的理解形成共识，增强法律、法规的可操作性。其四，
科学地制定新的法律、法规。紧密结合涉及农业产业发展的需要，及时制定出台
新的法律、法规。在法律、法规的内容上要注重科学性、适用性，特别是前瞻
性。当前要加强涉及农村基层政权组织建设、农业问题、土地问题、承包经营问
题、土地流失问题、乡镇企业问题、农民社会保障和社会保险问题等方面内容的
立法，尽快形成一个保障广大农民在政治上实行民主自治管理，在经济上实行独
立自主生产经营，在生活上达到稳定有序、安居乐业的涉农法律体系。
    具体来说，一是加强农业立法。目前的农业立法在内容方面比较单一，大多
是农业资源保护和安全生产方面的法律，而农村精神文明建设、环境治理、民主
管理方面的法律很少。应当尽快出台《农村环境治理法》、《农村污染防治法》、
《村庄规划法》、《农民权益保障法》、《村民自治法》、《社会保障法》、《农民就
业培训法》等法律，把新农村产业发展的政策性规定上升为法律，保障新农村
产业发展目标的全面实现。二是提高立法技术。具体包括：**，立法时尽量避
免采用抽象、概括性的文字，把法律制定得明确、具体、通俗，易于实施，增强