中国廉政建设研究成果集-(二)

bsp;序
    中央书记处书记、中央纪委副书记何勇
    “中国廉政建设”项目，是由中国监察部与联合国开发
计划署共同开发的国际合作项目，旨在总结我国廉政建设
的经验，借鉴国外开展反腐倡廉的有益做法，探讨推进政府
廉政勤政的有效对策。该项目于2002年11月在北京举行
签字仪式，2003年1月正式启动。“中国廉政建设”项目，是
监察部与联合国开发计划署在反腐倡廉领域的**次合
作，对于推动中国的廉政建设，提高政府的依法行政能力和
管理水平，加强国际交流和合作，必将产生积极的作用。
    “中国廉政建设"项目内容丰富，涉及面广，包括理论研
究、成果转化、培训考察等多个方面，预定三年完成。课题
研究作为重要的基础性工作，贯穿项目实施的全过程。研
究单位围绕“从源头上预防和治理腐败的总对策”、“廉政建
设与反腐败法律框架”、“加强行政监察推进依法行政"三个
领域深入调查研究，逐步产生的研究成果有11个省(市)试
点单位提交的以总结实践经验为基础的研究报告、由相关
部门组成的9个课题研究小组提交的专项研究报告、由监
察部机关组成的3个课题研究中心组提交的*终成果报
告。各个环节相互联系，互为因果，逐级深化。为了将课题
研究的成果应用于工作实践，实现成果转化，选择了一批开
拓性、创新性较强的研究成果，在一些地区开展试点，通过
 理论创新推动制度创新，促进政府廉政建设的规范化、制度
化。“中国廉政建设”项目的实施，也是监察机关开拓创新、
与时俱进的一个重要体现。在项目实施过程中，开展了一
系列活动，考察、研究国外反腐倡廉方面的有益经验，结合
我国实际探索加强廉政建设与反腐败工作的新思路、新方
法。通过该项目的实施，推动了反腐倡廉理论和实践的发
展，促进了纪检监察机关自身能力建设，也为反腐倡廉工作
赢得了更广泛的社会支持和参与。
    目前，11个试点单位坚持以总结实践经验为基础，提交
了12篇总计约50万字的研究报告，提出了一些既具前瞻
性又有可行性的对策和建议，顺利通过专家评审论证。9个
课题研究小组负责的专项研究报告已提交完成，3个课题研
究中心组也即将完成*终成果报告。监察部“中国廉政建
设"项目办公室将项目成果分阶段辑集出版，我认为很有必
要，也是一件很有意义的事，有利于成果共享，有利于为各
级纪检监察机关开展廉政建设和反腐败工作提供借鉴。
    “中国廉政建设”项目在有关各方的共同努力下，取得了
明显成效。希望参与项目实施的各个单位，继续以“三个代
表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，按照建立健全与
社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩
治和预防腐败体系的要求，善于用理论创新的成果指导反腐
倡廉的实践，通过理论创新推动制度创新、工作创新。
    是为序。
    2005年11月
    (编者注：此序系何勇同志为“中国廉政建设”项目前期成果出
版时而作。现在，该项目已经圆满完成，各阶段成果集相继出版。)

 加强对行政权力的规范和监督
    监察部监察综合室课题研究中心组
    行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理政治、经济和社会事
务的*重要的国家权力。由于行政权力具有管理领域广、自由裁量
度大、以国家强制力保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人的
利益*密切相关的一种国家权力，又是*容易违法或滥用的一项国
家权力。因此，规范和监督行政权力无疑是建设法治国家和法治政
府的重点和难点。改革开放以来，我国行政法制建设成就显著，在规
范和监督行政权方面也经历了三个阶段和两次转变，积累了丰富的
经验。为了进一步加强对行政权力的规范和监督，国务院于2004年
3月颁布实施《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《：纲要》)，将
全面推进依法行政的目标确定为建设法治政府。由于加强对行政权
力的规范和监督，其实就是全面推进依法行政，因此《纲要》不仅是我
国**部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件，也是我国今后
加强对行政权力的规范和监督的行动纲领。
    要加强对行政权力的规范和监督，首先，应当深刻反思我国*近
20多年规范和监督行政权力的发展历程，全面总结依法行政的基本
经验，客观评估依法行政的现状，认清当前规范和监督行政权力存在
的不足之处。其次，应当将《纲要》规定的依法行政基本要求确立为
规范和监督行政权力的基本原则，从“合法行政、合理行政、程序正
当、高效便民、诚实守信、权责统一”六个方面加强对行政权力的规范
和监督，全面推进依法行政，努力建设法治政府。再次，要按照行政
权力运作的内在逻辑，健全科学民主的行政决策机制，提高行政制度
建设质量，完善行政执法，整合政府化解纠纷机制，按照依法行政的
 要求全面规范和制约行政权力。*后，要大力完善由人大监督、政协
民主监督、司法监督、行政层级监督、行政专门监督和社会监督共同
构成的行政法制监督体系。
    一、规范和监督行政权力的重要性
    和紧迫性
    中外行政管理的实践经验表明，行政权是把双刃剑：一方面具有
维护社会秩序、保障公民自由、推动经济社会发展的积极作用；另一
方面又可能因滥用或误用而侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，
制约经济社会的正常发展。为了扬行政之长、避行政之短，在充分激
发行政权力积极作用的同时，有效抑制行政权力负面效应的出现，就
必须对行政权力加以规范和监督。
    (一)严格规范和监督行政权力的重要意义
    1.对行政权力加以规范和监督，依法行政，是建设法治政府的
关键。在现代社会，行政管理范围涉及国家政治、经济和社会各个领
域，几乎遍及国家和社会事务的一切方面。例如，中国行政机关承担
着繁重的行政管理任务，负责实施的法律法规约占全部法律法规的
80％左右。这就决定了行政权力是否得到有效的规范和监督，行政
机关依法行政水平的高低，直接影响着行政法治目标的实现程度。
一个国家、一个社会能不能走向法治，能不能实现全社会奉法、守法，
固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先要守法。一般说
来，要求政府守法通常比要求公民守法更重要，也更困难。之所以如
此，是因为行政权具有广泛性和主动性的特点，与公民、法人和其他
组织接触得*为经常，与其关系也*为密切；行政权通常具有强制性
和自由裁量性的特点，能够直接影响公民的合法权益；再加上行政机
关又主要实行行政首长负责制，民主性相对较弱，因此容易导致权力
滥用和腐败，造成对公民合法权益的侵犯。就此而言，只有对行政权
力加以严格的规范和监督，行政机关依法行政，才能实现建设法治政
 府的目标。
    2．加强规范和监督行政权力，有助于推动政府职能转变和深化
行政管理体制。政府职能转变和行政管理体制改革与加强对行政权
力的规范和监督关系密切，它们共同构成了我国行政管理走向现代
化的基础和保障。一方面，政府职能转变和行政管理体制改革，是我
国政府管理走向法治化的前提和基础。如果政府职能转变和行政管
理体制改革不到位，行政管理活动仍在旧的职能框架和管理模式下
运作，行政机关和公务员仍然沿用传统的命令手段，就不可能对行政
权加以有效的规范和监督，就不可能真正实现依法行政。另一方面，
政府职能转变和行政管理体制改革也离不开依法行政的推进和保
障。规范和监督行政权力，要求行政机关依法行政，这本身就是现代
政府管理模式的一次重大变革，它要求重塑政府职能，划清公共权力
与公民权利的边界和范围，改造传统的管理模式和结构，改变传统的
行政管理方式。规范和监督行政权力，旨在建设有限政府、服务政
府、效能政府、诚信政府、阳光政府和责任政府。应当承认，我们过去
对依法行政、规范和监督行政权力与政府职能转变和行政管理体制
改革之间的关系缺乏深刻和透彻的认识，结果既容易导致依法行政
与政府日常工作形成“两张皮”，得不到有机结合；又容易导致行政首
长误认为规范和监督行政权力、依法行政只是一个总的方向和原则，
与日常行政管理不相干，从而形成规范和监督行政权力、依法行政
“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的不正常局面。有鉴于此，
加强对行政权力的规范和监督，全面推进依法行政，就必须从转变政
府职能和改革行政管理体制切人，真正将政府职能转到经济调节、市
场监管、社会管理和公共服务上来，并在此基础上建立适应社会主义
市场体制和民主法治要求的行政管理体制。
    3．加强规范和监督行政权力，有助于保障经济社会全面、协调
发展。加强对行政权的规范和监督、依法行政，既是现代经济社会发
展的重要组成部分，又是经济社会发展的重要保障力量。概而言之，
依法行政对经济和社会全面、协调发展的保障作用突出表现在三千
方面：一是通过明确政府与市场的界限，严格限定政府的职权范围，