乡镇改革:乡镇选举.体制创新与乡镇治理研究

nbsp;   序
    “选举”是一个古老而常新的话题。从辞源学上诠释，选举就是择善
者而举之。它作为公共行为，属于政治活动范畴。用现代政治学的观点来
分析，选举是一种具有公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过
程。
    “选举”这个词在中国出现很早，至少在汉代已被经常使用。《淮南
子·兵略》中就有“选举足以得贤士之心”的说法；《汉书·鲍宣传》也
有“龚胜为司直，郡国皆慎选举”的记载。二十四史自《旧唐书》至
《明史》皆有“选举志”。不过，中国古代的所谓“选举”，如西周之宾
兴，①汉代之举孝廉及贤良方正，无论是“选士”还是“选官”，都与现
代的选举不可同日而语。严格讲，中国古代的“选举”，实际上是一种居
高l临下的“选拔”，是统治阶级按照自己的意志和需要，设定程序，挑选
代理人的过程。换言之，选拔的实质是统治阶级“治权”的寄存过程，
其权力合法性的来源，是统治阶级的同意，而非人民同意。因此，选拔出
来的人因其并非人民的代表而眼睛朝上，他们只对上级负责而不对人民负
责，这是中国古代的“选举”与现代选举的根本区别所在。
    在古代西方，如雅典和古罗马，有用选举形式来选择官吏、教皇甚至
皇帝的传统，然而由于对选举权限制极严，而且是有组织地公开投票，所
以即使平民参加选举，也改变不了贵族专政的实质，选举成为贵族阶级治

权寄存的方式。不过，随着选举权的逐步放宽，民众选择的实质性要素已
在中世纪的教皇选举会议和一些国家的议会中初露端倪。
    扩大选举权，在近代，是新兴的资产阶级同封建贵族势力斗争的产
物；在现代，是工人阶级同资产阶级斗争的结果。19世纪法国政治思想
家托克维尔说过：“每当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见
总有一天要全部取消已做的规定，只是到来的时间有早有晚而已。这是支
配社会发展的不变规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，
因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求
又随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取
的劲头与有选举资格的人的多寡成正比。*后，例外终于成了常规，即接
连让步，直到实行普选为止。”①
    扩大选举权，既是政府寻求民众对其合法性认可的途径，又是民众寻
求选择政府的发言权的具体表现，其*佳形态便是普选权的彻底实现。普
选权意味着只有公民选举产生的政府才具有合法性。这既是一种政治理
念，又是一种政治原则。它向世人宣示：公民有权选择政府。因此，普选
权奠定了现代民主政治的基础。普选制的功能在于，周期地通过非暴力
的、有序的方式，即公民普选的方式，实现公共权力机构的产生、让渡与
更迭。作为现代民主政治的一种制度保障，它对于维护政治稳定和推动政
治发展起着决定性的作用。它不仅是人民主权原则、社会契约原则以及公
民的平等、自由权利的实现形式，而且是公共权力机构运作过程中，参与
机制、竞争机制、制衡机制、纠错机制、法治机制的制动杠杆。从这个意
义上说，选举是民主纵向结构的起点。
    不过在西方，取消对选举人的财产、教育程度、种族、性别等等资格
的限制，差不多花费了一个多世纪的时间，直到20世纪，普选制才陆续
建立：北欧各国大体上在**次世界大战后建立起普选制；英国于1928
年议会通过“国民参政(男女选举平等)法”，实现了普选制；法国于
1944年、意大利于1945年实行普选制；美国则是1970年尼克松总统签
署了保证黑人选举权的法案，才算是基本实现了普选制。
    现代中国不存在西方国家曾经有过的对选举人的财产、教育程度、种
族、性别等资格限制的问题。中国基层民主政治的发展，滥觞于农村基层
自治组织的直接选举制度的确立。这种基层直接选举制度，属于规范的普
选制范畴，可以与任何国家的普选制相匹俦。
    一般说来，选举制度是由一些基本规则组成的，包括：(1)确定选
民和候选人的资格，如国籍、年龄、条件等；确定选民和候选人的基本程
序，如选民登记与候选人的产生办法等。(2)选区的划分。现代选举是
以一定的单位来进行的，一般的做法是以一定的地域为基本单位，称为
“地域代表制”；也有采用“行业代表制”的，即按职业或行业划分选举
单位。(3)选举方式，主要有直接选举和间接选举。虽然一般认为直接
选举比间接选举更具民主性，但切不可把直接选举误认为是直接民主。纯
粹的直接民主是指人民自己统治自己，是人民不问断地直接参与行使权
利。直接民主根本不需要选举代表，更不需要选举官员，一切事情都由全
体公民大会投票解决。投票不等于选举，简单地说，选举并不制定政策，
选举只决定由谁来制定政策。凡需要选举代表的民主，都是间接民主，不
管是直接选举还是间接选举。(4)选票计算制度，分多数代表制(又分
为相对多数代表制和绝对多数代表制)和比例代表制两种基本类型。多
数代表制规定，得票*多的个人或团体得到某个选区的代表席位；比例代
表制规定，根据一定的政党获得的选票总数来确定当选人数。此外，还包
括选举的具体办法和程序，如候选人如何竞选，选举费用的获得与使用等
等。西方国家的选举制度十分复杂，选举制度不同导致选举结果不同，里
面大有文章可作。
    从各国确定的选举制度来看，尽管某些基本原则是普遍适用的，但如
何在制度安排中体现这些原则，并落实在现实政治生活中，却表现不一。
由此可见，选举是极为复杂的现象，它涉及政治和社会生活的所有方面。
因此，孤立地研究选举不可能得出正确的结论，必须把选举与政治结合起
来研究。在国外，选举和公民投票的研究，已经形成一门独立的学问。
1949年，牛津大学的学者弗兰克·哈迪率先在英语中创造了“选举学”
这一概念，1952年便出现在印刷品中。“选举学”涵盖了法律结构、选举
制度、个人行为、候选人选择、政党与舆论媒介的竞选运动、民意测验、
选举结果的统计分析以及选举地理学等重要命题，成为政治学、历史学、
社会学、统计学等多学科交叉的一门显学。从理论上说，选举制度能够影
响一个国家政治生活的许多方面。当选举导致政府组成的交换时，新的面
孔和能力便会给政治体制带来生机和灵活性，这也许是“选举学”日益
引起人们关注的真正原因。
    以发展基层民主为目标而兴起的农村基层选举和县、乡人民代表大会
代表选举，为开展以选举为切人点的中国政治研究提供了舞台。中国社会
科学院的政治学研究的学者为此立项进行跟踪研究，并推出“选举与中
国政治丛书”，抛砖引玉，以期加深对中国政治变迁的理解。
    “选举与中国政治丛书”以中外选举和中国政治两大主题为研究宗
旨，编选相关的课题研究成果(包括专著、研究报告、译著和编著)，系
统探索选举政治与民主建设问题，为推进中国的政治发展和现代化建设贡
献绵薄之力。
    “选举与中国政治丛书”计划分辑出版，渐次与读者见面。
    “始生之物，其类必丑”。“选举与中国政治丛书”一定存在不少缺点
甚至是错误，敬请方家先进不吝指教。
    白  钢
    2004年6月18日
 前言
    中国在20世纪80年代中期顺利完成了人民公社管理体制向乡镇政府
    管理体制的过渡，但是在此后十余年的发展历程中，无论是管理体制还是
    治理方式，都暴露出了一系列问题。
    就管理体制而言，一方面是“县乡关系”问题，即乡镇政府与县级
    政府的关系始终没有完全理顺，使乡镇一级成为“条块”结构中矛盾颇
    为突出的部分。另一方面是“乡村关系”问题，即作为一级政府的乡镇
    与村民自治组织的关系亦没有完全理顺，并已成为制约村民自治发展的一
    个重要因素。与此相关的是乡镇机构的膨胀和人员大量增加，已成为政府
    越来越难以应对的财政和人事负担。
    就乡镇治理方式而言，一是权力结构方面的问题，既有始终困扰乡、
    村两级组织的“党”与“政”的权力划分、运作与制衡问题，也有村民
    自治权与基层国家权力的冲突问题。二是政府功能方面的问题，乡镇政府
    不仅与“服务型”政府相距甚远，甚至已带有“局部地方专制主义”的
    特征。三是公民参与方面的问题，对乡镇一级的政府行为，不仅一般村民
    难以知情，即便是乡级人大代表，也难以享有真正的知情权和参与权。
    1998年开始的改革开放以来的第四次政府机构改革，以及2000年开
    始的农村税费改革，使乡镇问题更加突出。
    机构改革的一个重要举动是撤并乡镇，使全国乡镇的数量大幅度减
    少，但是“庙减人不减”的现象较为普遍，“减员增效”的改革在乡镇一
    级发挥的作用并不明显，同时又带来了一些新的体制不顺问题。农村税费
    改革的重要影响是减少了乡镇政府的收入，乡镇政府可用财力大幅度下
    降，拖欠乡镇干部工资的现象有所增加，农村公益事业建设面临更大困
难。加上乡镇普遍存在大量债务，乡镇“不稳”已成为不容忽视的事实。
    如何既能真正减轻农民的负担，使群众性自治组织发挥其应有的作
用，又能使政府在大大降低管理成本和提高服务效能的基础上，对农村进
行有效的管理，已是亟待解决的问题。要解决这一问题，不仅需要对现有
的乡镇管理体制作综合性研究，更需要对已有的乡镇改革试点作认真的调
查和分析，评估这些试点对乡镇改革走向的影响，进而找出乡镇改革*可
行的路径。
    2000年7月，中国社会科学院将“基层民主政治建设研究”列为院
重大研究课题，课题研究时间为4年(2000年7月一2004年6月)，并为
此建立了“基层民主政治建设研究”课题组，课题组将乡镇选举以及乡
镇改革确定为进行学术研究的重要领域之一。2003年7月，中山大学政
治与公共事务管理学院承担了福特基金会“乡镇治理与创新研究”课题，
“基层民主政治建设研究”课题组的主要成员亦参加了相应的调查和研究
工作。本书就是两个课题的综合研究成果。
    本书主要探讨的是选举与乡镇改革的关系，选择的实证研究案例大多
数与选举有关，但是亦择点对行政改革与综合体制改革进行了研究。两个
课题组先后在四川省遂宁市、河南省焦作市、江苏省宿迁市以及湖北省咸
安市、黄冈市就乡镇改革试点情况进行实地调研，就乡镇选举和乡镇改革
涉及的重大理论和实践问题进行综合研究，并由课题组成员分章撰写了本
书。各章成稿后，由史卫民通稿，进行了统一修改。
    本书分为四个部分。**部分介绍1953—2003年乡镇选举发展的总
体情况，以期说明乡镇选举改革是在什么样的制度背景下出现的并面I临哪
些问题。第二部分是2001年以来乡镇长选举改革试点的调查报告或调研
报告，通过具体事例的分析，说明乡级国家机关领导人员选举改革的发展
趋势。第三部分是2003年以来乡镇党委书记选举改革试点的调查报告或
调研报告，通过实证研究，探讨党内民主发展的走向及其与乡镇改革的关
系。第四部分是2002年以来乡镇综合体制改革试点和行政改革试点(以
行政服务中心建设为重点)的调查报告或调研报告，以及未成功的改革
试点方案的分析报告，说明行政改革的效果和改革面临的难题。第十五章
是全书的总报告，通过对乡镇现状和乡镇改革思路的综合介绍，说明乡镇
改革面临的形势，并对现有的三种类型的乡镇改革实践进行综合评估，就
乡镇改革的路径选择提出建议。
   本书侧重于实证调查和研究，以期与学术界共同探讨乡镇改革的重大
问题。个案分析和综合研究，都难免有所缺漏，欢迎来自各方面的批评教
正。

  第六章
江苏省宿迁市宿豫县保安乡
“公推竞选”乡长调查报告①
史卫民何鸣  赵春晖
    2003年6月，江苏省宿迁市宿豫县全面铺开乡镇党委书记、乡镇长
的“公推竞选”工作，面向全县“公推竞选”乡镇党委书记、乡镇长。
所谓“公推竞选”乡镇党委书记、乡镇长，就是“广泛组织动员党员群
众，自下而上、多层次多渠道民主推荐确定候选人初步人选，通过驻点调
研、竞选演说、质询答辩、民意测验等方式择优确定正式候选人，由党员
代表大会或人大代表会议依法进行差额选举，产生乡镇党委书记、乡镇长
的干部选拔任用方式”。②在宿迁市委、市政府看来，“公推竞选”是该
市首倡的一种重要的干部人事制度的改革，而且预期这样的改革举措将对
乡镇治理产生良好的影响，因此早在2003年2月就已经开始对“公推竞
选”进行周密的设计和部署。2003年4月，宿迁市委、市政府选取群众
基础较好的宿豫县进行试点工作，在侍岭镇试点了镇长的选举，在曹集乡
试点了党委书记的选举。经过试点，宿迁市委、市政府认为改革的反响是
令人满意的，遂决定在宿豫县进一步全面推开，**批选定11个乡镇同
期举行乡镇长的“公推竞选”，保安乡就是其中之一。
   保安乡位于宿豫县东北部，平原地貌，距县城30公里，四邻都是乡
村，交通闭塞，是苏北一个典型的农业乡，下辖8个村民委员会，全乡面
积46平方公里，耕地3．7万亩，人口2．3万人。保安乡的经济状况在苏
北宿迁地区比较典型，是一个传统的农业大乡，也是财政穷乡，2002年
全乡国内生产总值为10561万元，预算内财政收入为325万元，农民人均
纯收入为3152元。在国内生产总值中，**产业产值4428万元，占
41．93％；第二产业2695元，占25．52％；第三产业3438万元，占
32．55％。全乡从业人员11562人，其中从事一产的人员为9147人，二产
1496人，三产919人，个体私营企业38家。保安乡政府机关现有在编人
员为69人，其中行政编制26人，事业编制43人，年财政收入402万元。
    保安乡“公推竞选”乡长工作于2003年6月25日结束，课题组于
2004年2月和10月两次在保安乡调查，调查过程主要是收集选举过程中
的文件和资料，并在保安乡对当事人和群众进行了一系列的访谈，下面是
我们的调查情况，除重点介绍保安乡的选举情况外，还将涉及其他10个
乡镇的选举情况，以期对推广后的乡镇长“公推竞选”制度有一总体的
把握。
    一“公推竞选”的规则
    “公推竞选”的规则很复杂，总的来说分为“公推”和“竞选”两
部分。“公”，就是公开的意思，“公推”就是公开推荐候选人。就宿迁
市委、市政府的理解，“公推”包含两层意思，一是决定候选人的过程
公开，二是决定候选人的过程有一定的公众参与性，目的是防止少数人
操纵候选人的推选。“竞选”相对而言含义稍微复杂一些，宿迁市委、
市政府认为“竞选”是选举，而不是选拔，应该与“公选”区别开来，
不是以考试选拔人才，而是侧重于体现民意；“竞选”突出了竞争这个
要素，是强一强之间的竞争，而不是强一弱搭配的“配选”。①为了体现
“公推竞选”的实质内涵，根据宿迁市委、市政府的意图，宿豫县委、
  县政府在《宿豫县“公推竞选”乡镇长工作实施方案》中为“公推”
  设计了四轮推选环节，为“竞选”设计了四个阶段，来保证改革目标的
  实现。
    “公推”首先要确定候选人的选拔条件，宿豫县委、县政府规定参与
“公推竞选”人员的任职资格条件如下：
    参加竞选乡镇长的人员必须符合《干部任用条例》规定的领导
    干部基本条件，并具备以下任职资格：
    (1)具有大专以上学历；
    (2)年龄在37周岁以下(1966年1月1日以后出生)、现任乡
    镇党委副书记、副乡镇长和县直副科级以上干部，年龄可以放宽到
    40周岁(1963年1月1日以后出生)；
    (3)现任副科级以上职务；**学历本科以上、工作满3年以
    上、有2年以上乡镇工作经历的，不受职级限制。
    宿豫县委、县政府规定凡是符合上述条件的人员，都可以作为候选人
选进入推选环节。
    推选环节共包括四轮推荐，一是基层党委定岗推荐；二是在全县副科
级以上干部大会上，由所有副科级以上干部推荐，同时动员符合条件人员
自荐；三是召集县四套班子领导成员及法、检两长推荐；四是召开县委常
委会推荐初步候选人。通过四轮推荐之后，*终确定3名候选人初步人选
进入竞选阶段。①
    候选人的推荐，有两条原则：一是每轮推荐都采取票决制；二是原则
上不推荐本乡镇人员及在本乡镇任职的官员为本乡镇的候选人，采用异地
任职的原则。**条原则是为了保证推选的公平性，防止个别领导左右推
选结果。第二条原则是为了保证“竞选”阶段的公平性，防止本地参选
人员利用人际关系拉票。
    竞选环节共分为驻点调研、竞选演说、民意测评和正式选举四个阶段。
    **阶段是驻点调研，组织候选人初步人选到竞职乡镇进行为期一周