中国经济转轨中的国有企业重构

2.中国经济转轨中的国有企业民营化与重构：文献述评
　　尽管关于企业重构的研究尚未形成一个完整与成熟的体系，但企业重构对于转轨经济的重要意义正在逐渐被转轨经济学研究所关注。相较而言，中国学者明确基于企业重构视角的相关研究尚显得十分有限，但这并不意味着涉及企业重构的相关研究缺乏。我们在前面业已指出，本书所谓国有企业重构的内涵在于民营化、治理演进与相应互补性制度安排之间的有效整合，其中，民营化是问题研究的起点。从既有文献来看，诸多研究其实业已或多或少地从不同层面涉及到了我们需要探讨的国有企业重构，而且其中不少研究便正是从国有企业民营化或产权改革这点切入的，并作出了相应的判断。回顾与评论并总结相关文献对于我们的研究显然是十分有意义的，亦是必须的。为此，我们在此拟分别从不同层面对相关文献进行述评，并由此出发寻找并确立我们研究的创新之点。
　　2.1 地区间竞争、财政自给率与国有企业民营化　　
　　中国20世纪80年代以来的“放权让利”改革被普遍认为是不涉及所有制或产权问题，只是调整管理体制与激励机制的变革，而国有企业的大量存续则被作为中国未进行产权改革的证据。但是，如果认定产权的功能在于界定人们如何受益及如何受损，则上述看法便不够准确，因为“放权让利”的改革显著地改变了中国国有企业与中国政府之间关于经营与资产运用方面的权利与义务界定。樊纲（1995）、肖耿（1997）、张维迎（1999）等都曾提到过“放权让利”改革的这一实质。事实上，“放权让利”改革中包含着丰富的产权改革内涵，其主要体现为企业剩余索取权与控制权在政府与国有企业经营者之间分配的变化，抑或所谓国有企业民营化的动态演进，亦即企业剩余索取权与控制权逐渐由政府手中转移到国有企业经营者手中。
就国有企业民营化的动态演进而言，其中蕴含的其实是企业激励机制或企业治理结构与机制的强化。其中，在*初的计划经济体制之下，“传统的微观经营机制和企业治理结构，造成了工业经济激励不足与生产效率低下的弊端……此外，在企业层次上事实上是没有有效的激励机制来调动职工积极性的。……正是由此直接引发了70年代末对国有企业缺乏经营自主权所开始的改革。”而后的放权让利（利润留成、利改税）则是在维持计划经济基本框架之下进行的责权利关系调整，其基本特征在于，将经营决策权与剩余索取权从政府一级向国有企业一级转移，使经营者获得了分享剩余索取权与控制权的机会，并拥有了部分剩余索取与某些剩余控制权，使国有企业亦有了自身的经济利益，并成为了一个相对独立的经济主体。很显然，此时的放权让利引起了国企业治理机制的变革，并极大地调动了经营者及职工的积极性。但是，这种改革仍保留了行政性机构以所有者身份在企业治理结构中的位置，并在事实上拥有国有企业剩余索取权与控制权的支配地位。随后的承包制与此前放权让利之下的企业治理结构安排有所不同，其更为严格地按照所有权与经营权分离的原则，通过国家与企业一对一谈判而加以明确相互之间的责权利关系，其不仅限于部分剩余索取权与控制权的下放，而且给予企业经营者更加充分的甚至是完全的剩余索取权与控制权。其实，“完整意义上的经营者承包制，事实上是把经理变成剩余索取者，这当然提供了刺激。”而且，“这种事实上的剩余索取权还有一个积极的作用，即限制了政府将利润由盈利向亏损企业转移的自由度，这等于强化了所有企业的预算约束。”因此，在承包制下，企业经营者对国有企业的战略导向能力会逐渐增强，但即便如此，承包制在其本质上仍属于行政性契约（刘伟，1994）……事实上，民营化更应当理解为剩余索取权从政府手中永久性地转移到私人手中，在中国出现的政府与国有企业经理之间的短期契约如经理承包责任制等，只能被视为是国有企业的部分民营化（张维迎、栗树和，1998）。但中国渐进主义的制度转型特征决定了其国有企业民营化在经济转轨进程中在整体上是由部分民营化开始的。
那么是什么力量推动了中国国有企业的民营化呢？对此问题进行讨论的学者不在少数。其中，一些经济学家（例如：Stiglitz，1994）常常用中国经济改革的经验来证明民营化并非效率的必要条件，理由是中国经济是在公有制占主导地位的情况下取得长期高速增长的。但真正了解中国实际情形的经济学家均明白中国的经验并不支持这一论点，因为在过去的近三十年中，特别是从20世纪90年代初期开始，中国经济或中国国有企业已经开始加快了公开与隐性的民营化进程。至于其推动力量源自何方，李少民、栗树和与张维迎（1998）认为，中国正在进行的民营化过程是地区间竞争的结果，而地区间竞争则是改革初期地方分权政策的产物。李少民等三人对中国经济民营化的如此理论分析其实与诺斯（North，1990）、魏加斯特（Weingast，1993）、钱颖一与魏加斯特（Qian and Weingast，1995）、麦金龙（McKinnon，1997）、钱颖一与罗兰（Qian and Roland，1998）等人的解释非常接近。其中，诺斯指出，制度是博弈的规则，当组织作为参与主体时，组织之间的竞争即成为制度变迁的关键；而魏加斯特（1993）、钱颖一与魏加斯特（1995）、麦金龙（1997）、钱颖一与罗兰（1998）则认为“保护市场联邦主义”（market.preserving federalism）为经济发展提供了一个良好的政治基础，地区间竞争不仅对18世纪大英经济帝国的崛起与19世纪美国经济强国的诞生起到了关键的作用，而且在近20余年的中国经济崛起中亦扮演了*重要的角色。但他们并未有正式论及一个问题，即地区间竞争是如何导致民营化的？
对此，在李少民、栗树和、张维迎（1998）的论文中，其发展了一个动态博弈模型，其假设有两个地方政府与两个企业。其中，企业*初由中央政府所有，但在改革的初始阶段，中央政府将企业下放给地方政府，每一个地方政府均拥有一个企业。在企业地方化之时，中央政府仍然保留确定税率及地方政府税收份额的权力，但地方政府拥有对税后利润的剩余索取权及决定是否将剩余索取权让渡给企业经理的权力，换言之，地方政府有权力决定是否民营化。李少民等三人认为，当中国中央政府在20世纪70年代末80年代初实施地方分权化政策之后，地方政府即在产品市场上开展了竞争，而由于产品市场上的地区间竞争非常激烈，每个地区必须尽可能降低生产成本以保持其生存所需的*少市场占有份额。其进一步认为，如果经理或经营者的努力不可观察，则为了促使经理降低生产成本，地方政府即必须让渡全部或部分股份给经理，而且产品竞争越激烈，引发的民营化程度亦即越高，而这符合地方官员的利益。尽管李少民等三人的理论模型中的竞争仅仅涉及产品市场的竞争，但他们指出，类似的分析方法同样适用于对资本市场与劳动力市场等要素市场的竞争。正是基于此分析，张维迎、栗树和（1998）认为，在过去的20余年中，特别是自20世纪90年代初开始，中国的国有企业民营化进程在速度和广度上均有所提高，而这一自发民营化进程的基本逻辑在于放权导致了地区间的竞争，而地区间的竞争又反过来引发了民营化。
但基于张维迎、栗树和（1998）的分析，朱恒鹏（2004）认为，尽管实证分析表明地区问竞争的加剧的确会推动相关地区的国有经济民营化进程，但由于1994年以来中国地区间市场一体化的水平基本上没有提高，从而地区间竞争并没有明显加剧，因此，20世纪90年代中期以来普遍展开的公有制企业改制进程并非主要由地区间的竞争所推动。其认为，地方政府积极推动公有制企业民营化的主要动因来自于财政方面；来自于20世纪90年代以来地方国有经济效益急剧恶化给地方财政造成的沉重压力；来自于1994年的分税制改革给地方政府造成的财政收支压力；来自于非国有经济发展与非国有经济比重提高对改善地方财政状况的显著作用。
我们认为，李少民、栗树和、张维迎（1998）与张维迎、栗树和（1998）以及朱恒鹏（2004）对中国国有企业民营化的解释均具有十分重要的意义，在笔者看来，这也是既有研究中*具说服力与*具代表性的相关研究。相较而言，李少民、栗树和、张维迎（1998）与张维迎、栗树和（1998）的研究更着眼于“放权让利”这一整体过程，而朱恒鹏（2004）的研究则更侧重于实证分析20世纪90年代中期以来的一个局部阶段的相关问题。尽管其各自的研究结论与判断稍有差异，但总体而言，其均认同市场竞争对于国有企业民营化的外在推动，并且均将国有企业民营化的内容界定为剩余索取权与控制权由政府手中转移到国有企业经营者手中，抑或其均认为地方政府是国有企业民营化中重要的推动主体。此外，尚有一点十分重要，他们的研究均系从分权化改革这一前提条件下开始展开的，因此，其中涉及的政府与企业更多地限于地方性层次。
2.2　产权、竞争、治理机制与企业绩效
就中国国有企业改革中的“放权让利”或民营化而言，无论其发生在何种阶段、采取怎样的制度化形式以及源自何种外部力量的推动，其终究不是经济转轨中的目的，而是旨在改善企业绩效，其中，产权是个绕不开的理论基础问题。然而，问题常常在于为何有的国有企业民营化取得了良好的绩效，而有的国有企业民营化却非但未带来预期的效果，反而带来了诸多的负面效应，对此，单纯的产权理论显然无法作出完整的解释。也正因如此，引发了人们关于到底什么是企业绩效*根本的决定因素的思考与纷争，其中的焦点问题则逐渐明晰在产权、竞争以及企业治理机制对于企业绩效而言，谁是起决定性作用的。事实上，关于这一问题的思考与争论并非始于中国，大凡有过国有企业民营化历史与经验的国家或地区均曾面对过这一问题。例如，英国是世界上*早推行国有企业民营化的国家，以其为始点的民营化浪潮曾席卷全球，并成为20世纪90年代的时尚与热点。产权理论则是英国乃至全球民营化浪潮的理论基础，人们一度认为民营化是赋予国有企业竞争力的唯一利器，然而这种形成于20世纪80年代末的时尚经济学观点却在20世纪90年代末受到了强有力的质疑与挑战，而且这种挑战与质疑恰恰来自国有企业民营化实践*早的英国。
传统产权理论认为，私有企业的所有者或产权主体享有对企业剩余收益或利润的占有权，从而产权主体具有较强的激励动机去不断地提高企业效益，而在剩余利润激励方面，私有企业显然比传统的国有企业更具优势。因此，当产权从公有转变为私有或在民营化的过程中，企业激励机制得到了改善，企业效率亦会随之提高（Vickers，1996）。然而，一些经验事实并不支持这一论点。英国经济学家帕克与马丁（Parker and Martin，1997）在对英国各类国有企业民营化之后的经营绩效作了广泛的综合与比较后发现：在竞争比较充分的市场上，国有企业民营化之后的平均企业绩效具有显著的提高；在垄断市场上，国有企业民营化之后的平均收益改善并不明显。其含义在于企业绩效与产权的归属变化并无必然关系，而与市场竞争程度却有很强的相关性，即市场竞争越激烈，企业提高绩效的努力程度亦越高。几乎是同一时期，澳大利亚经济学教授泰腾贝朗（Tittenbmn，1996）在综合分析了85篇相关产权与企业绩效的经济学文献后指出，企业绩效与市场结构相关，亦即企业绩效与市场竞争程度有关。其实早在这之前，亚罗（Yar-row，1988）即认为，在市场竞争与产权或所有权的选择中，竞争与管制政策是决定企业绩效的因素中更为重要的因素；支持竞争的重要意义的证据尚可以在克利斯坦森（Christensen，1988）的研究中发现，其关于加拿大两家铁路公司（公私各一家）相关绩效的研究表明，公有企业并不比私有企业存在更多的低效率，从本质上而言，政府企业的低效率来自其隔离于有效率的竞争而非来自公共所有权本身等等。正是基于这些研究，刘芍佳、李骥（1998）认为，只有竞争才会迫使企业改善企业治理机制，从而提高企业绩效，“变动产权并未有给企业创造‘生’与‘死’的择别，它只是改变了企业的激励机制，但这种改变并不保证企业绩效一定会提高”。在刘芍佳、李骥看来，产权论阐明了收益激励机制对提高企业效益的作用，而超产权论（beyond property right argument）认为，利润激励与经营者努力投入并不一定具有正向的关系，而是利润激励只有在市场竞争的前提条件下才能发挥其刺激经营者增加努力与投入的作用。
很显然，超产权理论将竞争理论与产权理论进行了有机的结合，对此，刘芍佳、李骥（1998）还建立了如下模型精确描述了该理论的内涵。
毋庸置疑，超产权论拓展了产权论对企业绩效决定因素的分析视野，其将市场结构与企业产权制度以及企业治理机制结合起来分析企业绩效的决定因素，这本身扩大了分析决定企业绩效的制度因素系统，即将产权论的企业产权制度系统扩展到了市场制度系统。正因如此，超产权论较之于产权论在解释企业绩效方面更具有内在逻辑性与实证说服力。就此而言，超产权论是一个理论上的发展与进步。但是，超产权论在稍有弱化产权明晰功能的同时，过分强调竞争在企业绩效中的决定作用，其多少存在一些缺陷。简言之，其一，市场竞争是以产权明晰为基础的，产权模糊必然引起竞争的不公平；其二，竞争固然具有优化资源配置、激发生产经营者积极性等利于经济效率提高的功能，但对于市场竞争的功能，我们并不能对此无限放大；其三，竞争绩效的产生有赖于市场的完善与市场得以有序运作的制度结构的建立与完善，否则即会产生无序竞争进而低效率竞争。
无论怎样，对于中国国有企业改革进程中的“放权让利”或民营化而言，超产权论显然具有很强的启示意义，亦即面对长期市场竞争的进化结局，讨论如何改善企业治理机制应该比讨论企业产权归属更具有现实与长远意义。
　　……