比较.第108辑

政策的非预期陷阱：体制机制视角
缪延亮 廖岷 在我国经济从高速增长阶段转入高质量发展阶段的过程中，深化改革扩大开放的脚步没有停止。当前，改革进入“深水区”，新旧矛盾集中凸现，这对于我们的政策设计和执行提出了更高要求。针对改革政策举措的有效性问题，我们选取一些案例进行了跟踪研究。我们在研究中观察到一些新的现象：各个领域在继续推进改革、破解难题的同时，一些政策措施在推进过程中出现了政策设计之初并没有预料到的问题，即非预期的影响或副作用，本文称之为“非预期陷阱”。比如，民营企业、中小银行、自贸区建设等一些在过去经济转型中推进较为顺利、发挥了重要作用的领域遇到了瓶颈；针对环保和治理影子银行等新问题的政策在取得重大进展的同时，也产生了意想不到的副作用。这背后有外部冲击因素和周期性原因，也更多折射出我国的体制机制仍然需要在转型发展中继续改革完善。党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。重视分析这些政策的非预期影响，深入理解其背后的体制机制原因，进而提出针对性的建议，对于探索实现国家治理体系和治理能力现代化目标、提高政策制定和执行水平具有重大意义。 一、政策的非预期影响及视角 只是良好的动机并不能够确保带来良好的结果。早在北宋时期，宰相王安石颁布《青苗法》，本意是通过政府放贷缓和民间高利贷盘剥现象，*终却加重了民众负担。这个经典的历史案例表明，出发点良好的政策可能会产生非预期的政策效果。明清时期，思想家黄宗羲在《明夷待访录》中论述了历代税赋改革后农民负担不降反升的现象，被现代学者总结为“黄宗羲定律”（秦晖，2002）。在现代理论中，美国社会学家罗伯特·默顿（Robert K. Merton）于1936年首次将“非预期结果”。作为专门的理论问题和范畴提出来进行系统讨论。他将非预期结果解释为“有意的社会行动（purposive social action）产生的既不在意图之中、也不在意料之中的后果”，既包含意外收获，也包含意外危害。本文分析的问题是，政策从良好的动机出发，却产生未预期到的一些副作用，我们称之为政策制定或执行过程中的“非预期陷阱”。 社会学领域对非预期结果的分析以一般性的理论阐述为主，分析对象是一般的社会行动，并非针对政策措施。默顿（1936）将行动的非预期结果归因于疏忽、错误、意识形态偏执等导致的知识缺乏。吉登斯（Giddens，1984）强调专家知识的运用仍可能带来意外后果，包括抽象知识应用到具体情境中发生的“操作失误”、理想化的专家知识因脱离实践而导致的“设计错误”等。贝克（Beck，1992）认为，现代社会是“风险社会”（risk society），在物质财富增长的同时，风险也在不断扩大和积累，人们试图消除风险的努力会不可避免地产生新的未预期到的各种风险。 西方公共政策理论专门研究分析了公共政策在设计、执行、评估等过程中失效的原因，但较少关注其“非预期影响”。在公共政策理论文献中，马兹曼尼亚和萨巴蒂尔（Mazmanian and Sabatier，1983）指出，政策目标不明晰、政策方案具有外部性，可能导致政策设计失效；戈金等人（Goggin et al.，1990）和斯托克（Stoker，1991）指出政策执行主体相互冲突、缺乏合作、沟通不畅等问题，可能导致政策执行失效。还有一些学者通过分析具体政策案例，寻找政策执行效果偏离初衷的原因。其中，一份有影响力的研究是普雷斯曼和威尔达夫斯基（Pressman and Wildavsky，1973）针对美国联邦政府“奥克兰计划”失败的原因分析，该研究指出，问题出在政策执行中“联合行动”的困难。这一研究首次揭示了政策设计与实际执行的偏差，引发了西方政策执行研究的热潮。总体来看，西方公共政策学者对政策失效的原因做了较多探索，形成了一些较为成熟的理论，但大多基于西方经济社会制度背景。这些西方理论未必能够直接套用来理解并解决中国的实际问题。中国的公共政策研究中，直接聚焦于“非预期影响”主题的文献更少，主要是分析某项具体政策出现非预期影响的成因，且多局限于操作层面，在政府治理层面的启发性不足。 制度经济学和组织学研究揭示了体制和机制如何影响政策效果，具有重要参考价值。从体制的角度看，经济中各种制度相互依存、互相制约，形成复杂的系统，改革可能导致旧体制失灵，造成非预期的影响。吴敬琏（2018）指出，“旧体制虽然有很大的运作困难，但经过长时期的磨合，其各个环节大体能够相互链接和配合。一旦其中某些环节发生改变，即使这种改变是进步性的，也有可能使得整个系统运转困难”。青木昌彦（2016）也提出，在一个“整体性制度安排”中，各种具体制度之间具有相互关联和相互依存的特性，“只有相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的”。奥斯特罗姆（Ostrom，2010）提出了“多中心治理”（polycentricity）概念，认为市场机制和政府机制都可能失灵，此时社会中的一群个体可能自发组织起来，进行自主治理。这种多中心、多层级的公共政策安排可能更有助于维护公共利益。 从机制的角度看，如果微观主体的激励和约束机制存在扭曲，政策可能出现非预期的影响。微观主体的利益和偏好决定他们对政策的反应，进而影响政策效果。个体的自利行为不一定导致集体的*优结果。简单将微观个体利益*大化等同于集体利益*大化，会带来“合成谬误”（Samuelson，1955）。群体性自利形成的利益集团可能阻挠政策实施，导致政策难以推进、执行不足或是过度执行（Olson，1965）。委托代理理论认为，激励不相容会引发代理人的行为偏离委托人的目标，导致资源配置扭曲。政策制定者需要通过巧妙的机制设计，向参与者提供合适的激励，满足激励相容条件，才能通过其追求个体利益*大化的行为，实现集体利益*大化的政策目标（Hurwicz，1972；Myerson，1981）。 如果政治激励和约束扭曲了经济行为，也可能导致政策出现非预期的影响。阿西莫格鲁和罗宾逊（Acemoglu and Robinson，2013）等政治经济学文献指出，经济政策在影响微观主体的经济激励与约束的同时，还可能影响其政治激励、政治力量与政治约束。只考虑政策的经济影响，忽略政治因素，可能会导致政策失误。许多学者运用政治经济学理论分析了中国治理的实践，发现许多中国独有的治理方式，可能导致政策出现特定的非预期影响。例如，我国政府治理有别于韦伯式的、权责划分清晰的西方科层制（bureaucracy），存在M型结构、“压力型体制”和“运动型治理”等特点（钱颖一和许成钢，1993；荣敬本等，1998；周雪光，2012）。M型结构使得地域之间可以展开竞争，从而提高效率，但也有可能造成地方保护主义等扭曲。压力型体制通过自上而下传递行政压力，有助于贯彻上级政策意图，但也限制了下级因地制宜的空间。运动型治理依靠政治动员的方式有利于调动各方资源，“集中力量办大事”，但也可能导致政策执行过度。又如，我国中央和地方分权，干部晋升制度和信息不对称，政府职位的权、责、利分离等因素，可能扭曲了地方官员的激励，导致地方保护主义、官员行为短期化倾向等问题（周雪光，2005；许成钢，2011），这些问题也可能导致政策的执行效果偏离政策设计者的预期。 近年来，我国有关方面推出了一系列影响广泛的政策，取得了新的改革成效，但同时也产生了新的非预期影响。有一种观点认为，任何政策本身都有正副效应，只是不同时期两者表现强弱不同；也有一种观点认为，近年来我国经济周期性下行压力加大，面临的外部冲击和挑战也在增加，非预期影响自然更多。还有一种观点认为，随着经济社会不断发展，改革的复杂性、系统性日益上升，不确定性越来越高，相关政策措施的非预期影响也就越来越频繁。 我们认为，**种观点支持我们分析政策正副效应在特定体制机制下的不同表现；后两种观点能够在一定程度上解释非预期影响的现象，但是不是*主要的原因，值得商榷。首先，从实证的角度看，出现非预期影响的政策涉及多个领域、多种主体，因而难以用局部冲击和短期波动简单解释，应当探寻更加全局性、系统性的深层次原因。例如，过去发展较快的民营企业、中小银行，近年来遇到了新的问题。经济周期性下行压力加大固然是问题的一方面，但民营企业、中小银行经营状况相比国有企业、大型银行在恶化，说明宏观环境不是问题的全部，问题背后可能有更深层次的结构性原因。又如，煤改气、南猪北养等横跨多个领域和主体的政策，虽然政策出发点都是好的，也取得了重大成效，但同时出现了一些非预期影响，这个现象具有一定的共性。 其次，从规范的角度看，将政策的非预期影响笼统归结为现实的复杂性和不确定性太高，容易陷入政策非预期影响的宿命论，导致政策消极和不作为。现实的复杂性和不确定性客观存在，不可能完全消除，但这并不意味着在降低政策的非预期影响方面毫无作为。比如，财政、货币和审慎监管政策逆周期调节经济活动是客观事实，如何在高度不确定的情况下更好地发挥政策作用？这是本文聚焦探究的问题。 制度经济学、组织学和政治经济学文献启发我们，政策非预期影响的深层次原因可能在体制机制层面（体制和机制的定义详见专栏1）。体制是政治、经济或社会的组织运作形式或结构的总称，机制是体制各部分之间相互影响、相互作用的情况。体制构成了特定机制的背景，对一个特定机制是否有效起决定性作用。一个个具体机制则是体制的基础，多个机制同时调整会带来体制的变革。体制和机制具有全局性和系统性。局部冲击和短期波动的影响是个别的、短暂的；体制和机制的影响则是广泛的、持久的，涉及多种政策、多个领域、多种微观主体。如果剥去特定政策、领域和个体表面上的差异，发现较多共性，那么问题就更多指向经济运作和组织的形式以及各主体之间的相互影响，即体制和机制问题。