监察改革中的法治工程

界面新闻专访：展望《政务处分法》《监察官法》 据中央纪委国家监委网站消息，按照十九届中央纪委三次全会部署，中央纪委国家监委将深刻把握纪法贯通、法法衔接的基本要求，坚持稳中求进工作总基调，有条不紊推进《政务处分法》《监察官法》的起草工作。这两项法规均已经纳入去年（2018年）9月公布的十三届全国人大常委会立法规划。《监察官法》将进一步明确监察官的条件、任免、等级设置等内容，为建立忠诚、干净、担当的监察官队伍提供法律依据。 《监察法》首次以法律的形式明确了“政务处分”这一法律概念。《政务处分法》将党内法规纪律转化为对公职人员的要求，作出政务处分的主体是监察机关，对象即监察对象，包括所有行使公权力的公职人员，依据包括《监察法》《公务员法》《法官法》《检察官法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《公职人员政务处分暂行规定》等法律法规。为此，界面新闻深度专访了教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长秦前红。 界面新闻：中央纪委国家监委今年（2019年）将重点研究起草《政务处分法》，为什么考虑制定这样一部法律？ 秦前红：根据我看到的资料，在起草制定《监察法》的时候，就同时考虑到了《政务处分法》《监察官法》，甚至也考虑到了其他有关监察法律等。中纪委副书记、国家监察委副主任肖培于去年（2018年）3月的讲话中指出，要完善监察法的配套法规制度，直接提到了起草《政务处分法》《监察官法》。总的来说，监察体制改革到来得太突然了、太快了，作为基础性法律的《监察法》只有69条，从制度的供给上来讲，是不充分的。实践中，遇到了很多问题无法可依，这就造成供求关系的不平衡。 起草《监察法》时，也考虑到了时间表的问题。但不可能把所有的问题想全了、想细了再去做。按照过去调整国家机构的立法模式，一般先有组织法，再有官员法，然后是行为法或职权法。如果依照这样的立法进程，也会出现缓不济急的情况，不能符合监察体制改革的需要。现在，《监察法》对组织、官员和职权等问题其实也没有处理得很完备，很系统。所以，先把综合性的法律制定出来，以配合监察体制改革的进程，后面再完善配套法律。 界面新闻：此前，中央纪委国家监委颁布《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称“ 《暂行规定》 ”），它与《政务处分法》有什么不同？ 秦前红：颁布《暂行规定》至少有两方面的考虑。一是配合监察体制改革的运行。监委的职责是监督、调查、处置，处置里面就包括政务处分的问题，需要有一个规矩。另外，也有“立法试错”的考虑。法律未出台之前，先有一个《暂行规定》，看它可不可行，看哪些问题是符合实践需要的，哪些是制度建设中没有考虑到的，哪些是在实践中运行有障碍的，要通过立法改进和完善。 在我看来，《暂行规定》也有不足。**，它的性质不明。它是由中央纪委、国家监委联合颁布，那么是把它理解为党内法规还是国家监察委的规范性文件？第二，效力不明。如果是党内法规，只能管党内。如果是规范性文件，不能与上位法冲突，或与《宪法》不一致，不能约束监委以外的机构。第三，适用不方便。《暂行规定》提到，实施政务处分的依据，包括《行政机关公务员处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等。这些规定并不是协调一致的，甚至有相互打架的情况。而且其中有的是某些部门的内部规定。监察委作为具有宪法地位的机构，怎么能依据内部规定作处分呢，这也造成很多问题。 界面新闻：《政务处分法》将具体衔接《监察法》的哪些条款？ 秦前红：主要是第11条，监察委员会履行监督、调查、处置职责，对违法的公职人员作出政务处分决定；还有第55条、第56条、第57条等规定了违反《监察法》应承担的法律后果，都是可以作衔接的。 界面新闻：现实中《监察法》有哪些无法可依的情况，使得《政务处分法》的出台十分有必要？ 秦前红：比如，现有的大公务员体系，公务员、法官、检察官都有选拔制度，但没有规定监察官怎么管理和如何奖惩，如此庞大的队伍要不要分不同的类型，定不同的奖惩制度？上述问题，有的在《暂行规定》中作过原则性的表述，大部分是缺失的，需要立法来解决。总之，**要与现有的制度衔接，第二是整合，构建一个整体的框架。 界面新闻：《政务处分法》与《监察法》的关系是怎样的？是一般法与特别法还是上位法与下位法？是完全依据《监察法》，还是某些方面有抵触？ 秦前红：这要看立法的进程，制定的主体是怎么样的。如从调整内容来看，应该是一般法与特别法的关系。从效力来看，如果《监察法》是全国人大制定的，《政务处分法》是全国人大常委会制定的，就应该有不同效力位阶。当然学界对这个问题也有争议，有学者主张全国人大常委会是全国人大的常设机构，所以它们制定法律的效力应该是相同的。也可以把它们看作新法和旧法的关系。《监察法》出台时，有它的宪法地位，是对宪法立法的具体化。严格来说，《监察法》是一部基础性法律，确定了监察体制改革应该走到哪一步，边界在哪里。之后出台的法律不能与之相违背。否则我们就不清楚监察体制改革的蓝图是什么，相应地会造成路线图的混乱，产生内耗等诸多问题。总体上来说，《政务处分法》不能违背《宪法》《监察法》的基本精神。