行政执法与行政审判(总第77集)

审理征收拆迁案件适用新司法解释评析 王晓滨 （*高人民法院） 【摘要】征收拆迁案件的审理是当前困扰行政审判的主要难点之一。2018年2月《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称新司法解释)的实施，为人民法院妥善处理此类纠纷提供了更为具体的适用依据，带来了改进工作的重大契机。本文从立案和受理、审理和判决、证据规则、执行四个方面，对新司法解释的新增规定及新制度结合征收拆迁案件的审理特点加以评析，以期为法官准确适用该司法解释，实质化解相关矛盾提供一些具有针对性、可操作性的参考和建议。 【关键词】征收拆迁案件　审判程序　证据规则　执行 在推进城镇化建设过程中，因征收拆迁(泛指国有土地上房屋征收、农村集体土地征收和违法建设拆除)引发的“官”民纠纷，是人民法院审理行政案件相对*集中的领域。此类案件不仅数量大，涉及利益重大，协调处理难度大，而且往往群体性因素多，对相关法律法规理解争议多，法官在审理中的困惑多。能否处理好此类案件，切实保障人民群众切身合法权益，监督行政机关依法行政，是考验人民法院在国家治理体系中功能作用的发挥效果，是考验行政法官审判业务能力的试金石。自《行政诉讼法》于2015年5月1日起修订实施以来，对征收拆迁案件的审理在准据法上得以根本性改进，*高人民法院在2000年《*高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的基础上针对新制度(如立案登记、双被告、行政协议等)曾制定了27条补充性、过渡性的司法解释，因而整合原有司法解释、全面制定新司法解释的任务被摆上议事日程。2018年2月，新司法解释应运而生，该解释的许多规定对处理和化解征收拆迁等纠纷提供了针对性、可操作性更强的依据，为法官正确适用法律提供了系统化指南。鉴于新司法解释体系庞杂，涉及问题点众多，本文重点结合征收拆迁案件，就该解释一些新规定的适用问题提出一孔之见，旨在突出和强调在审理征收拆迁案件时对该解释的关注点，为相关司法实践提供参考和建议。下文主要围绕立案和受理、审理和判决、证据规则、执行四大问题展开。 一、立案和受理问题 现行《行政诉讼法》第12条第(5)项、第(7)项、第(11)项分别将“征收、征用决定及其补偿决定”“侵犯农村土地承包权、农村土地经营权”以及“土地房屋征收补偿协议”明确规定为行政诉讼受案范围，凸显了征收拆迁活动所涉及的*广泛的行政活动形态或权利影响状态，较之1989年《行政诉讼法》是一大突破。同时，该条其他项所列举的行政处罚、行政强制、行政许可、行政确权、履行法定职责(行政不作为)等情形，在征收拆迁活动中都能找出相应的表现形式，如责令限期拆除处罚决定、不动产权属争议及颁证行为、强制拆除行为，等等。此外，行政诉讼法还将规范性文件一并审查、相关民事争议一并审理纳入行政诉讼受案范围，且保护领域扩大至人身权、财产权以外的“等合法权益”(如知情权)。 但是，这种扩大受案范围的趋势并非漫无边际。从立法科学性、诉讼经济等角度考量，并非所有行政行为均需由法院受理，当事人提起诉讼应当符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件，人民法院对法定起诉条件应当作出合理必要的审查。就征收拆迁案件而言，新司法解释在以下三个方面的新规定值得关注。 (一)对受理范围的限定 新司法解释*大的亮点之一，就是结合审判实践和司法规律，在行政诉讼法以及原司法解释相关规定基础上，对行政诉讼受案范围加以科学限定。新增加内容(第1条)：一是“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。实践中常常表现为在推进征收拆迁活动中，行政机关所进行的各种内部沟通、会签意见、方案报批等行为，因其不对外发生法律效力，不具有救济可得性，不宜纳入受案范围。二是“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，如在征收拆迁中的方案酝酿、入户调查、征询意见等行为皆具有此特征，属于尚不具有成熟性的行政行为。三是“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为”，在涉及不动产登记、强制执行过程中，不少情形属于执行法院生效裁判。但司法解释专门规定“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。同时还需注意，这里的生效裁判不仅是生效行政裁判，还包括其他裁判，且行政机关针对驳回原告诉讼请求的胜诉判决以及行政非诉案件中申请法院强制执行的依据，并非是生效裁判本身，而是经过司法审查的生效行政法律文书，这也是人民法院开展“裁执分离”的合理性基础。四是“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，主要指上级行政机关对下级机关的一般监督管理职责，属于行政系统内部事务，往往特指法律、法规等规定的上级行政机关的一般性、笼统性监督职责，监督程序并未具体化、特定化。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条第1款规定“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督”，这种规定并不直接设定当事人新的权利义务关系，要求履行此种监督职责难以支持。实践中，要注意区分此种监督与“行政复议”监督以及“内部行政行为”等概念的差别。五是“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。大量征收拆迁矛盾以信访方式体现出来，上述行为往往不对信访人的实体权利义务产生实质影响，不具有强制执行力。但是在实践中，要注意避免行政机关对群众提出的业务性履责申请借信访事项为由规避其应当履行的法定职责(如查处违建、复议职责等)，若有些以《信访事项告知书》形式作出，人民法院可按照不作为标准立案审查。 (二)对原告、第三人主体资格的理解 在征收拆迁领域，关于原告、第三人诉讼主体资格的认定是困扰审判实践多年的难题。新司法解释从多个角度对此作出改进和完善，提高了可操作性。 首先，对于《行政诉讼法》第25条规定的“与行政行为有利害关系”，迥异于民事、刑事诉讼以及以往司法解释的相关规定，新司法解释对此作出6项列举(第12条)，即：1.被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；2.在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；3.要求行政机关依法追究加害人法律责任的；4.撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；5.为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；6.其他与行政行为有利害关系的情形。上述规定在涉及不动产权属证书颁证纠纷、土地房屋行政强制执行纠纷以及要求查处违法建设方面的行政作为和不作为诉讼中，常常以不同方式表现出来：有的主体应当成为原告而难以得到认可，有的虽未提起诉讼(同案件处理结果有利害关系)却需列为第三人，应审慎把握。特别是第(5)项投诉类案件，所谓“具有处理投诉职责的行政机关”不是泛指一般监督管理职责机关，而是法律、行政法规设定了处理投诉具体职责与程序的机关，否则很容易在实践中形成滥诉，给行政管理的安定性造成困扰。 其次，新司法解释对债权人的原告资格作出一般性排除(第13条)。即如其以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。此规定在征收拆迁案件中对于租赁人权益的理解常常引起争议。由于征收活动往往会涉及停产停业事项的补偿，通常把握的标准是，对补偿决定而言，如果用于经营性用途且确有停产停业损失的，可给予租赁人原告主体资格；如果仅用于居住(如学区房)，通常不给予租赁人原告主体资格，但对于房改前的直管公房、自管公房租赁人，在法律地位上往往视为“准被征收人”，宜给予其原告资格。同时，如果因强制执行行为违法造成实际居住者的财产乃至人身直接损害，即便是租赁人也应给予其对强制执行行为的原告主体资格。 *后，新司法解释对于合伙企业、个体工商户的原告主体资格作出规范(第15条)。即核准登记的合伙企业以其字号为原告，未依法登记领取营业执照的个人合伙以全体合伙人为共同原告；个体工商户以营业执照上登记的经营者为原告，有字号的以营业执照上登记的字号为原告。这些规定对于征收拆迁中涉及权属登记、确定补偿对象以及强制执行的救济具有直接指导意义。 此外，新司法解释还赋予了事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人对损害法人合法权益的行政行为的原告主体资格(第17条)。同时，对于涉及业主共有利益的行政行为，赋予业主委员会以及专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主的原告主体资格(第18条)。上述规定对于现实中在征收拆迁案件特别是违法建设拆除类案件中如何确定原告主体资格提供了明确依据。当然，对于不属于“业主共有利益”的情形，有利害关系的业主个人有权起诉。 (三)对被告主体资格的把握 《行政诉讼法》第49条规定了起诉应当“有明确的被告”，而在征收拆迁案件中，被告的适格性往往成为征收拆迁各方诉辩焦点。有些情形是不动产被强拆，却无任何行政、民事主体承认由其实施；有些情形是本应行政机关实施却辩称只存在民事侵权；有些情形是多部门联合执法却人为限缩被告范围；有些情形是行政机关内设机构、派出机构实施难以界定被告；等等。新司法解释虽然无法全面应对所有争议，但在以下几个关键问题上有较大突破。 一是重申了经批准行为的被告认定规则(第19条)。即当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向法院起诉的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。例如根据《土地管理法》第58条“有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”之规定，收回土地决定可由署名的自然资源主管部门为被告。 二是明确了非独立行政主体及行政机关内设机构、派出机构所作行政行为如何认定被告规则(第20条)。即：1.行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构(如一些地方政府组建的拆迁领导组、项目指挥部等)，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；2.法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为(如征收部门作出征收决定，城建部门、街道办未经政府责成而直接实施拆违)，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；3.没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的(如区县政府授权城管部门局、乡镇政府查处本应由土地管理部门处罚的违反《土地管理法》第83条之违建)，属于《行政诉讼法》第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 三是明晰了开发区及其所属职能部门以及村委会、居委会作被告的情形(第21条、第24条)。即：1.对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。2.当事人对村委会或者居委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村委会或者居委会为被告。当事人对村委会、居委会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。实践中，因开发区建设、城中村改造和农村集体土地征收所涉的组织实施行为被诉的情形比比皆是，在认定被告时争议颇多，上述规定基本解决了此问题。同时，需要指出的是，如果村委会、居委会在没有行政授权或委托背景下直接实施的拆除活动，通常只构成民事侵权。 四是规范了国有土地上房屋征收活动的相关被告(第25条)。即市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位(通常是不以营利为目的的政府组建的企事业单位，有些地方还包括政府派出机构)受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。 五是针对确定被告事宜明确了原告配合义务与法院的指定职权(第26条)。即原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。该规定对于规范征收拆迁审判秩序，防止少数人过度缠诉无疑具有很强的指导性。 二、审理和判决问题 征收拆迁案件不仅体现在立案难，实践中还突出呈现审理难。有的表现为当事人哄闹法庭、要求全体法官回避或者无正当理由拒不到庭；有的表现为当事人虽然到庭却拒绝陈述，或者对行政机关出庭人员的身份不断提出质疑。有的法官在认定行政行为无效或者认定构成重复起诉而驳回诉讼请求时标准不一，争议较大。对此，新司法解释有针对性地作出回应，对于指导征收拆迁案件的审理可谓“及时雨”，增强了法官驾驭庭审、化解诉辩紧张关系、从容作出判决的底气。 (一)审理中的关注点(二)判决时的关注点三、证据规则问题 在征收拆迁案件审理过程中，证据问题常常是困扰行政审判实践的老大难问题。尤其在起诉强制执行行为违法以及由此引发的行政赔偿案件中，在强制执行主体认定、强制执行程序合法性、被执行人损失状况等方面，各方当事人对事实认定、举证责任认识不一，矛盾尖锐，判决结果的认可度、可接受度亟待提高。究其原因，与相关规定不健全、证据规则不完善不无关系。一方面，审判实践中由被告承担举证责任的一般规则并不适应各类复杂行政行为的一般要求；另一方面，由原告承担证明谁实施了侵权、遭受了多大损失的完全证明责任又明显偏颇，现实中饱受诟病。原有司法解释的一些规定已不适应行政审判实践催生的各种需要。在此背景下，新司法解释结合行政诉讼特点，作出了一系列富有建设性的规定，适应当前办理征收拆迁等案件的迫切需要。 (一)强化了法院要求各方当事人履行到庭接受询问义务的职权(第44条) ………… (二)强化了法院应原告申请责令行政机关履行提交证据义务的职权和对证据妨碍行为的处置力度(第46条)　　 ………… (三)细化了举证责任转换规则与鉴定评估规则(第47条第1款、第2款)　　 ………… (四)丰富了各方举证不能时的法官酌定规则(第47条第3款) ………… (五)丰富了共同过错以及行政不作为的赔偿责任认定规则(第97条、第98条)　　 ………… (六)明确了非法证据排除规则(第43条) ………… 四、执行问题 行政诉讼法规定的执行有别于民事、刑事案件的执行，它既包括行政诉讼案件的执行，还包括行政非诉案件的执行。其中，行政诉讼案件中的执行又可分为以下三种：一是行政机关依法直接强制执行；二是行政机关或第三人向一审法院申请强制执行；三是公民、法人或者其他组织向一审法院申请强制执行。行政非诉案件的执行，指公民、法人或者其他组织对行政行为不提起诉讼又不履行的，由行政机关申请法院强制执行。行政非诉案件又存在由行政机关作为执行主体组织实施和由人民法院负责执行两种基本模式。实践中，在征收拆迁领域，上述执行方式均有不同情形的表现，如何强制执行也是*为棘手的难题之一。新司法解释在有关执行问题上作出了如下新规定。 (一)关于行政诉讼案件的执行 ………… (二)关于行政非诉案件的执行 ………… (作者单位：*高人民法院)