日本城市规划法研究

根据《城市规划法》，城市规划应当规定土地利用方面的很多内容。其中，（zui）基础性的制度是划线制度和地域地区制。 一、 概说 划线制度是土地利用方面的起始制度，成为城市规划的重要内容。为防止无序的市街化，实现有规划的街区化，城市规划可以将城市规划区域区划为市街化区域和市街化调整区域。市街化区域是已经形成市街地的区域和十年内优先推进市街化的区域，市街化调整区域是应该抑制市街化的区域。划线制度的详细情况由后述专章介绍。 地域地区制是土地利用方面的另一项重要制度。该制度包括两大方面，一是用途地域，一是其他地域地区。用途地域就是从用途角度对土地分划区域，形成低层居住专用地、中高层居住专用地、居住地、商业地等共12类，也就是“用地分类制度”（详情另述）。其他地域地区包括特别用途地区、特定用途限制地域、特例容积率适用地区、高层居住诱导地区、高度地区或者高度利用地区、特定街区、《城市再生特别措施法》第36条第1款的城市再生特别地区或者第89条的居住调整地域或者第109条第1款的特定用途诱导地区、防火地域或者准防火地域、《密集市街地建设法》第31条第1款的特定防灾街区建设地区、《景观法》第61条第1款的景观地区、风致地区、《停车场法》第3条第1款的停车场建设地区、临港地区、《古都历史风土保存特别措施法》的历史风土特别保存地区、《明日香村的历史风土保存与生活环境建设特别措施法》第3条第1款的第1种历史风土保存地区或者第二种历史风土保存地区、《城市绿地法》第5条的绿地保护地域或者第12条的特别绿地保护地区或者第34条第1款的绿化地域、《流通业务市街地建设法》第4条第1款的流通业务地区、《生产绿地法》第3条第1款的生产绿地地区、《文化财产保护法》第143条第1款的传统建筑群保存地区、《特定机场周边飞机噪音对策特别措施法》第4条第1款的飞机噪音障碍防止地区或者飞机噪音障碍防止特别地区。用途地域是一般性的，适用于规划区域内所有土地，其他地域地区则是特列，是零散性的，具有针对性，两者可以叠加，即在用途地域上可以再设定其他地域地区。当然，也可以在没有进行过用地分类的地区设定其他地域地区。 二、 其他地域地区 其他地域地区大体可以归纳为五大类。第1类是为补充用途地域制，实现特色利用的地域地区，包括特别用途地区、特定用途限制地区。第二类是为高度利用城市中的特定土地，实施有别于一般管制的地域地区，包括特例容积率适用地区、高层居住诱导地区、高度地区、高度利用地区、特定街区、城市再生特别地区。第三类是城市中特别需要注意防火的地区，包括防火地域与准防火地域、特定防灾街区建设地区。第四类是城市中需要保护各种城市环境的地区，包括景观地区、风致地区、高度地区、历史风土特别保存地区、第1种或第二种历史风土保存地区、传统建筑群保存地区、生产绿地地区、绿地保护地域或特别绿地保护地区或绿地地域。第五类是保障特别必要设施的地区，包括停车场建设地区、临港地区、流通业务地区、飞机噪音障碍防止地区或飞机噪音障碍防止特别地区。 （一） 特别用途地区 特别用途地区，是指为了增进用途地域内一定土地利用更加符合该地区特性，为了保护环境等，补强该用途地区而设定的地区。事实上，十二项用途地域或者十二类用地分类无法从用途角度管控全国的市街地。用途地域制实施的是消极管控、底线管控，适用（zui）小限制，面对建筑规制更加细致、品质要求更高的街区建设时无法应对。对此，特别用途地区制可以作为用途地区制的补充予以应对。根据《建筑标准法》第49条，在特别用途地区内，地方条例规定用途地域之用途规制事项以外的、旨在实现地区指定目标的建筑物限制禁止的必要事项；在特别用途地区内，都道府县或者市町村认为为实现该地区指定目的而有必要时，在获得国土交通大臣认可后，可以通过制定条例来放松用途地域之用途规制方面的管制。根据第50条，对指定目的之实现而言有必要的、特别用途地区内建筑物基地、结构或者建筑设备的限制，由都道府县或者市町村的条例规定。截至2010年3月底，日本全国共有394个城市指定了特别用途地区，面积合计为10万余公顷。 以前，法律法规规定了十一类特别用途地区，即中高层居住专用地区、商业专用地区、特别工业地区、文教地区、零售店铺地区、事务所地区、福利地区、娱乐休闲地区、观光地区、特别业务地区、研究开发地区。1998年城市规划法修改，特别用途地区的类型不由法律法规预先限定和规定，由市町村在具体的城市规划中规定。这体现了城市规划领域的地方分权精神。有利于发挥地方的积极性，有利于地方政府通过更加细致的用途管制，建设更具特色的街区。国土交通省《城市规划区域、市街化区域、地域地区的决定状况》（日文为“都市計画区域、市街化区域、地域地区の決定状況”）显示，截止到2010年3月底，在上述十一个类型中，特别工业地区体量（zui）大，共有222个城市实施了指定，面积约为2.67万公顷。为了保护当地具有特色的中小企业，地方政府可以将某区域指定特别工业地区，将特色中小企业集中于该工业区内。例如，有的地方以纺织业为地方特色产业，有的工厂、小作坊深居居民区内，对此，地方政府可以在该原居住类土地上再指定为特别工业地区，规定只允许纺织类工厂进驻。 （二） 特定用途限制地域 特定用途限制地域，是指在没有规定用途地域的土地区域内，为形成和保持良好环境，符合地域特性地合理利用土地，而限制特定建筑物用途的地域。近年来，在没有划线、没有设定用途地域的地方，像弹子球店、风俗设施等给当地居住环境带来不良影响的建筑物，像大规模店铺、旅游悠闲设施等给公共设施带来巨大负荷的建筑物不断出现。另外，2000年《城市规划法》修改，划线成为地方的自主选择，在从划线变为不划线的地方，以前的市街化调整区域成为无用途管制的“白地”，在此就有可能建设影响周边环境的建筑物。为了克服这种现象，在确立“划线选择制”的同时，新设了特定用途限制地域制。“对这样的白地，若有市街化倾向的，本来应该指定为用途地域，但其只是建设单体的大规模零售店铺，将其规制于特定利用之上即可解决问题。用途地域具有‘面对集中于市街地中有限土地的各种需求，让其做何用途’这一资源分配手段的性质，而特定用途限制地域具有与既有土地利用相协调的性质，在性质上与用途地域略有不同。”用途地域与特定用途限制地域具有互补的意义，两者的恰当配合很重要，所以在指定特定用途限制地域时，可以对应现实需求，一起指定或者变更用途地域。截止到2010年3月底，日本全国共有29个城市指定了特定用途限制地域，面积合计为7.9万余公顷。特定用途限制地域制的（zui）大问题是难以进行预防性应对。例如，在白地上建设大规模零售店铺的规划确立公布后，再指定特定用途限制地域，进行调整是不现实的，因为特定用途限制地域需要城市规划规定，而城市规划出台需要相当的时间，而且出台城市规划若只针对个案的话，也会招致各种批评。所以，需要在事先进行预测，将盖然性高的地区指定为特定用途限制地域，而且还不能指定大片区域。另外，在没有发生问题的阶段就推进指定程序也会有困难。 （三） 特例容积率适用地区 特例容积率适用地区，是指具备适当配置与规模之公共设施的第1类中高层居住专用地、第二类中高层居住专用地、第1类居住地、第二类居住地、准居住地、近邻商业地、商业地、准工业地、工业地内的土地。根据《建筑标准法》第52条第1款至第9款，在建筑物容积率限度内还有未利用容积的，为促进该未利用容积利用和土地高度利用，而指定的地区。在该地区可以实施容积转移，即一地块未利用的容积转移至同地区内另一地块上，由此实现地区内土地的高度利用。国土交通省《城市规划区域、市街化区域、地域地区的决定状况》显示，截止到2010年3月底，共有1个城市（东京都）指定了特例容积率适用地区，面积为116.7公顷。 特例容积率适用地区制度创设于2005年。由于容积转移时，并不要求转出地与接受地相邻，所以与美国的TDR（Transferable Development Right，即可转移开发权）相似。容积转移会给该地区空间，尤其是接受地的空间带来很大影响，所以适用地区非常有限，适用条件严格。适用时需要满足两个物理条件，一是地区内以交通设施为代表的城市基础设施十分完善，容积转出地和容积接受地共享这些完善的基础设施；一是容积接受地上的建筑物不得妨碍交通、安全、防火、卫生等。此外，还要满足目的条件，即容积转出地一般有如下情况，有应该保存或者复原的历史建筑物；为完善教育设施，维护文化环境，从用途和周边状况看，文化设施（zui）好不使用很高的容积率；为了形成良好的街区景观，建筑物的（zui）高限度被地区规划所限定。运用特例容积率适用地区制度的典型例子就是东京火车站开发事例。日本东京火车站大楼建于1914年，高三层，（zui）高处33米，长330米，红砖墙体，故该大楼俗称“红砖驿舍”，1945年因美军空袭而毁损，1947年修复，2003年被认定为日本重要文化财产，受到特殊保护。为了让大楼发挥更大的经济和社会效益，焕发时代活力，2007年至2012年大楼内外进行了大规模修缮。在此过程中，日本东铁路公司将大楼上方的空中空间以容积率的形式卖给了周边六栋大楼，筹得了500亿日元的修缮费用。这样，东京火车站大楼作为受保护建筑得以维持历史原貌，供广大民众更好地参观和使用，同时火车站周围树立了起更多更高的大厦，展现出东京都丸之内地区活力四射的新形象。根据《建筑标准法》第57条之2，特例容积率适用地区内的两个以上地块的所有权、地上权或使用权等的权利人，可以向特定行政机关申请认定该两个以上地块各自适用的特别容积率的限度；特定行政机关在考虑该地块上建筑物利用的必要性、周边状况等后，认为符合法定要件的，应当指定特例容积率的限度。