强制执行的理论与司法实务研究

我国亟待加快强制执行立法（代序） 中国行为法学会司法分会 *高人民法院甫一实现“用两到三年时间基本解决执行难问题”的初步目标，再度迈向“切实解决执行难”与“深化执行改革健全解决执行难长效机制”的远大征程。在中央全面依法治国委员会“加强综合治理从源头切实解决执行难问题”的督促之下，围绕执行难问题制订综合性解决方案迫在眉睫，对*高人民法院受托起草“强制执行法草案”提出了新的要求。*近，中国行为法学会司法分会与天津大学法学院联合主办的“第五届中国司法论坛”，对解决执行难的重大问题进行了深入研讨，提出了解决的方案思路。 一、强制执行立法的瓶颈障碍 强制执行立法是一项综合性、系统性的重大法律工程，离不开理论与实践的辅助与支撑。若理论尚未成熟，执行立法难有制度理性；若实践没有探索，执行立法将缺有效经验。然而，我国强制执行制度在发展历程中正遭受理论、实践与立法三方面瓶颈，给强制执行立法进程设下了多层“路障”。 （一）执行理论支撑不足 我国学界日益摆脱“重审轻执”的窠臼，逐步加强对执行权属、执行机关、执行当事人、执行力范围、执行标的确定等的基础理论研究。但相关研究盲点和理论分歧，依然较为明显。前者如，对执行程序的证明责任分配少有研究，历次草案也鲜有列明，学界多关注执行程序的形式审查与实质审查之别，而忽略执行证明与执行审查之间的密切关联，反映出单纯凭据执行机关视角、轻视民事主体立场的片面性。后者如，执行权属性一直存在司法权与行政权的定性之争，该理论争议既已波及审执分离的改革、执行机构的设置，也会影响执行程序的运行、执行措施的安排。但理论争议趋向复杂而难有共识，进一步加剧了执行立法的不确定性。 （二）执行实践操作不一 我国民事执行在长期实践中已经取得执行和解、财产调查、终本执行等试点成果，且及时以司法解释或指导性意见的形式将其上升为明确规范。但是，目前的强制执行法案或司法解释仍有尚未规定的事项，有待实践经验的积累与总结。例如，民事裁判主文不明以致无法执行的情形应当如何救济，在我国执行实务中存在混乱不同的措施，如不予受理或驳回申请、审判法官解释、执行人员调解或者当事人申请再审、另行起诉等。再如，执行机关与当事人、利害关系人之间经常存在利益冲突，有时执行机关过度强势以致社会矛盾激化，有时执行机关畏缩不前以致裁判权利无法实现，因“执行乱”引起的实践不一有恶化“执行难”的倾向。 （三）执行立法举步维艰 自1998年强制执行法**次列入立法规划，2000年*高人民法院组成起草小组，先后起草至少七稿草案，立法进程漫长持久。在此期间，我国既取得了立执分立和裁执分立、统一执行管理体制、设立执行局与执行指挥中心、执行权运行机制与执行方式方法改革等显著成绩，但也存在诸多障碍没有扫清。例如，在执行救济程序方面，执行异议是否适合作为执行异议之诉的前置程序、债务人异议之诉应否设置以及如何设置，不仅会决定当事人和利害关系人的利益保护程度，而且也会影响到执行机构的内部分权与运行方式。再如，在执行的人员组成方面，新修订的《法官法》《人民法院组织法》删去了有关执行员的职业身份与法律地位的规定，目前执行员的选任与审判法官的选任呈现趋同化，这直接影响到执行队伍的建设与执行工作的开展。 二、强制执行立法与理论实践的结合 理论的缺失与实践的不足已经严重影响执行立法的进展，为加快强制执行法的出台与实施，我国应当尽力弥合和消除执行立法与理论实践的隔阂，具体应从以下方向促使理论与实践紧密围绕执行立法。 （一）理论研究应当结合执行立法 完善的理论基础是实现科学立法的前提，为促进理论与立法之间的良性互动，执行理论研究应当注重紧密结合执行立法方案，避免出现封闭性、误导性、空白化、内卷化等问题。例如，目前学界有关执行权属的研究就可能缺乏实践针对性，有将执行权属研究与执行机构设置简单挂钩的倾向，依据执行权属而不考虑其他社会现实因素，提出的权力分配与机构设置有脱离国情之嫌。依据我国当前的执行体制与执行机构建设，审执分离的内分模式要更加契合司法权控制之下的执行现实要求。为进一步强化理论与立法的结合，*高人民法院可以积极引导、畅通渠道，继续开展学者研修计划、执行研究课题等多元化的立法理论合作研究。 （二）司法实践应当服务执行立法 我国执行实践中“执行难”与“执行乱”的痼疾，主要表现为“内因”的消极执行、选择执行、执行不廉等，以及“外因”的拖延执行、规避执行、抗拒执行与消极协助、拒不协助、非法干预等。对此，各地执行机关已经在执行模式、执行体制、执行管理、财产处置等领域，积极开展试点与探索实践，但*终应当为执行立法积累有益经验。因此，今后执行实践的重心应当指向执行立法可能存在的空白或模糊之处，试点方案的选择、试点工作的开展、试点模式的总结均应紧密围绕执行立法的切实需求。例如，为丰富执行法草案中的科技执行原则，执行机关应当在执行指挥中心建设、网络查控、网络拍卖、线上评估、电子送达、执行流程记录等领域，加强信息化建设的工作试点安排与正反两面总结。 （三）执行立法应当健全体制机制 依据党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，完善立法体制机制应当坚持“科学立法、民主立法、依法立法”。据此，执行立法应当注重体系结构的科学性，包括体例框架、制度体系、规范体系等的完整与合理，吸收域外法系既有成果与突出中国特色法律体系两相并举；执行立法应当把握党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的工作格局，充分调动各方资源参与立法的起草与研讨，在党委组织与集体智慧之下实现立法的民主性；执行立法应当符合宪法的精神与相关部门法的规范，注重解决不同部门因法律法规之间的矛盾冲突所制造的“内耗式执行难”问题，协调强制执行法与宪法、民事诉讼法、公司法、破产法、电信条例等法律条文在理解和适用上的差异。 三、强制执行立法的建立健全 执行难源头治理的关键在于法律制度上的顶层设计，执行工作强制性、规范化与信息化的实现亟待加速推进强制执行的正式立法。在理论与实践的推动下，我国强制执行立法应当在“宏观—中观—微观”的多维层次上建立和健全。 （一）建立宏观体制，统辖执行大局 执行难不仅属于一项司法治理问题，同时也与社会、经济和意识直接联系。若要从源头治理执行难，必须先以良法保障善治，即以执行立法为开端推进国家治理体系和治理能力现代化。具体应注意的是，在立法目的上，起草组织应当避免部门视野的局限性，不能因过度方便法院的执行而忽视规范性目的；在调整范围上，强制执行立法目前主要围绕民事诉讼领域，但也要统合刑事诉讼以及行政诉讼的强制执行；在立法构造上，无论如何安排执行程序与执行措施、执行法与其他部门法的关系，都应当注意执行内外的文本协调与体系统一；在基本原则上，民事执行法应当在执行当事人的主体地位、执行措施的尺度范围、执行程序的有效运行上，为分则具体条文提供指导方向。 （二）健全中观制度，充实执行框架 中国特色执行制度体系应当符合执行程序的特点与执行工作的要求，为强制执行法律规范体系提供坚实的框架。据此，强制执行的基本制度构建应当包括财产报告制度、对物许可执行之诉制度、执行救济制度、变价程序制度、联合信用惩戒制度、妨碍执行的刑事处罚制度、督查问责制度等。相应构建的配套制度应当包括个人破产制度、执行风险提示制度、守信激励与信用恢复制度、执行调查令制度、执行检察监督案件通报制度、执行宣传联席会议制度等。尤其是执行的信息化能为执行基本制度的运行提供技术支持。例如，江苏法院执行指挥中心实体化运行的“854模式”，就有效地建立起集约化、信息化的长效执行工作机制。与此同时，执行立法应当尊重商事、家事等案件执行的特殊性，建立相应的特殊执行制度。 （三）明确微观内容，细化执行工作 强制执行法的具体内容主要包括“谁来执行、依据什么、执行什么、如何执行、怎样救济”五个方面。关于执行主体，应当合理确定管辖法院以实现执行的经济与效率，可由执行裁判庭统合实体审判权与执行裁决权，执行队伍警务化改革以增强执行力度。关于执行依据，应当加强对执行依据主文不明的识别与排除，提供法官释明、诉的合并、执行力理论等配套机制，强化对附有期限、条件或对待给付义务的执行依据的审查。关于执行内容，应当合理确定夫妻共同债务等特殊情形下被执行人的追加与变更，重点规范行为请求权、不作为请求权等的执行。关于执行方式，执行程序的开始、进行与终结应当强化法院的职权主动性与保障当事人的参与机会，重点规范网络执行、间接执行、信用惩戒机制、市场化执行等执行措施。关于执行救济，为合理均衡申请人债权与被执行人、案外人合法权益，应当继续完善执行异议、执行复议、执行异议之诉、执行监督、司法救助等救济机制。 结　语 制定一部现代化的强制执行法是建设中国特色社会主义法治体系的重要一环，是迈向中国特色社会主义法治道路的关键一步。就全局而言，强制执行立法是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、发挥社会主义制度显著优势、落实不忘初心牢记使命、维护社会主义法治极大权威性的实际需要。就个体来看，强制执行立法关系每一个公民的法律权益能否终局实现，切实影响公民在社会经济生活的预期与风险，真正构成了司法正义的*后一道防线。因此，加快强制执行立法，正当其时，恰逢其会。 2019年12月16日 （执笔人：孙佑海：天津大学法学院教授；曹建军：天津大学法学院教师）