农业开放:挑战与应对:challenges and strategies

。。。。。。 专题报告一 WTO农业改革的可能走向及对我国的影响 我国作为世界贸易组织（WTO）成立之后新加入的成员，《农业协定》未能充分反映我国农业发展利益；我国加入WTO以来工业化、城镇化和对外开放快速发展，工农和城乡关系、国内外农业关联特征均发生了深刻转变。面向未来，我国经济发展水平将继续快速提高，农业比较优势将继续快速下降，农业发展利益势必出现新的变化。WTO农业改革对我国农业发展势必带来深刻影响。多哈回合启动以来，WTO农业改革进程步履蹒跚，目前各方仍在其主要领域激烈博弈。我国作为农业生产和农产品进口大国，在WTO农业改革的博弈中，必须综合考虑发展阶段和农业比较优势的变化，立足长远，在扩大开放和维护我国农业发展利益之间把握好动态平衡。 一、WTO农业改革的简要回顾本文所涉及议题仅限与WTO《农业协定》直接相关的内容。根据WTO《农业协定》对“农产品”的定义，渔业产品不包括在内，本报告所涉及的农业议题不含渔业议题。卫生与植物卫生措施由WTO《实施卫生与植物卫生措施协定》规范，所以本文也不涉及卫生与植物卫生方面的议题。 农业曾长期游离于多边贸易规则的约束范围之外，各国农业政策自行其是。特别是部分发达国家为其农业提供高关税保护和严重扭曲贸易的农业补贴，这种以邻为壑的农业政策严重阻碍全球农产品自由贸易。自20世纪60年代以来的连续几轮关贸总协定（GATT）谈判，都试图解决这个问题。经过GATT*后一轮谈判，即乌拉圭回合谈判，终于在1994年4月达成《农业协定》，全球农业多边贸易规则正式确立。1995年WTO成立后，乌拉圭回合《农业协定》也称为WTO《农业协定》，各成员方以此约束自己的农业政策。自2001年启动多哈回合谈判以来，农业依然是各方博弈*激烈的领域。经过迄今8届部长级会议即2001年第四届部长级会议至2017年第十一届部长级会议。、多次总理事会会议、多次农业委员会例会和特别会议的磋商，各成员方在农业领域的谈判取得了一些进展，但总体而言农业领域的改革步履维艰、分歧巨大，离《多哈部长宣言》设定的改革目标还有很长的路要走。 （一）WTO《农业协定》的主要内容 乌拉圭回合农业谈判的主要目标是削减扭曲贸易的国内支持和出口补贴，提高市场准入水平。这三个方面紧密相连，国内支持是核心，过高的国内支持导致国内产能过剩；为了向国际市场推销剩余农产品，部分出口国实施出口补贴，降低农产品进入国际市场的价格；进口国为了保护本国农业，只好提高关税等市场准入壁垒。经过乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》，其主要内容包括： 一是扩大市场准入。核心是将非关税壁垒关税化，并实行关税减让。各方根据减让基期1986~1988年某农产品国内市场平均价与相同或接近农产品国际市场平均价格的差额，确定非关税措施的关税等值，加上现行关税后得出基础税率，从1995年开始发达国家或地区成员在6年内、发展中国家成员在10年内，平均关税和单项农产品关税分别削减36%、15%和24%、10%，过渡期结束后的税率即为*终约束税率。此外，还要求维持现行市场准入，规定了*低市场准入机会，为关税化的农产品建立特殊保障机制（SSM）。 二是削减国内支持。国内支持措施分为绿箱措施、蓝箱措施和黄箱措施。绿箱措施是指由政府提供且费用不转嫁给消费者，对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划，往往不针对特定产品，这些措施对农产品贸易和农业生产不会产生或仅有微小的扭曲作用，各成员无须承担约束和削减义务。蓝箱措施是指农业生产限制计划下的直接收入支持措施，是满足限产条件下的黄箱措施，如以基期85%或更少产量为基础的直接收入支持，对这些支持措施免予削减。黄箱措施是指政府直接支持农产品价格的措施或与农业生产直接相关的补贴，这些措施对农产品生产和贸易产生扭曲作用，各成员须承担约束和削减义务。黄箱措施又分为计入现行综合支持总量的措施和不计入现行综合支持总量的微量允许措施。微量允许措施是指对特定农产品或所有农产品不超过规定比例的黄箱措施，即对特定农产品的支持不超过该农产品相关年度生产总值的5%（发展中国家成员为10%），以及非特定农产品的支持不超过相关年度农业生产总值的5%（发展中国家成员为10%），对符合这些标准的黄箱措施免予削减。根据《农业协定》规定，国内支持以1986~1988年为减让基期，以综合支持总量为基础进行削减，自1995年起，发达国家或地区成员在6年内削减20%的AMS，发展中国家成员在10年内削减13%的AMS。 三是规范出口竞争。以1986~1990年的平均水平为基础，在实施期结束，发达国家或地区成员将享受补贴的农产品出口数量减少21%和出口补贴支出额减少36%，发展中国家成员享受补贴的农产品出口数量减少14%和出口补贴支出减少21%。如果在基期没有对某种农产品进行过出口补贴，则禁止该成员将来对该种农产品进行出口补贴。 （二）WTO农业改革的有限进展 在乌拉圭回合谈判中，为尽快达成《农业协定》，参与谈判的各方对发达国家或地区成员的要求作出较多让步，对发展中国家成员的发展利益考虑不够，加之当时部分国家的农业保护政策积重难返、大幅度削减难过国内政治关，因而该协定只是一个低水平的多边贸易协定，在实质性降低市场准入障碍和国内支持力度、处理好不同类型成员的利益平衡、提高措施的精准性和可操作性等方面存在诸多缺陷。解决好这些问题，成为多哈回合农业谈判的重要使命，也是过去八届WTO部长级会议的重要任务。 2001年11月，在卡塔尔多哈召开WTO第四届部长级会议，通过了《多哈部长宣言》，全面启动包括农业在内的新一轮谈判，即多哈回合谈判。谈判的主要目的是改革不公平的国际贸易体制，为发展中国家成员创造更多的贸易和发展机会。 2003年9月，在墨西哥坎昆召开WTO第五届部长级会议，由于农业对多数成员具有重要性和敏感性，各谈判方分歧较大，会议没有取得任何成果。 2005年12月，在中国香港召开WTO第六届部长级会议，绕开分歧大的难点问题，就部分内容达成共识：一是在国内支持方面。分三层削减AMS*终约束水平和总体削减扭曲贸易的国内支持，其中层数越高线性削减幅度越大。允许的支持水平*高的成员将分在*高层，支持水平次之和再次之的成员将分在中层，所有其他成员、所有发展中国家成员将分在*低层。无AMS承诺的发展中国家成员将免于对微量允许进行削减和对扭曲贸易的国内支持进行总体削减。绿箱标准将参照框架第16段进行审议，将特别保证发展中国家成员所产生的贸易扭曲作用不超过*小值的计划真正涵盖其中。二是在出口补贴方面。在2013年底前平行取消所有形式的出口补贴，并规范所有具有同等效力的出口措施，发展中国家成员将在取消所有形式的出口补贴的终止日期后5年内继续从《农业协定》第9.4条中获益。三是在特殊保障机制方面。发展中国家成员在根据基于粮食安全标准、生计安全和农村发展的指数，在自我指定特殊产品的适当税目数方面具有灵活性。发展中国家成员还将有权使用基于进口量和价格触发的特殊保障机制，明确安排有待进一步确定。特殊产品和特殊保障机制应成为农业谈判模式和谈判结果的组成部分。四是在棉花方面。发达国家或地区成员将在2006年取消所有形式的棉花出口补贴；发达国家或地区成员将自实施期开始时起给予来自*不发达国家或地区成员的棉花出口免关税免配额待遇；棉花生产方面扭曲贸易的国内补贴的取消比任何议定的总体公式更快且更具抱负水平，且实施期短于普遍适用的实施期；承诺在谈判中对达成此种结果给予优先考虑。 2009年12月和2011年12月在瑞士日内瓦分别召开WTO第七届和第八届部长级会议，由于各成员存在较大分歧，谈判没有取得实质性进展，多哈回合陷入僵局。 2013年9月，在印度尼西亚巴厘岛召开WTO第九届部长级会议，自多哈回合谈判启动12年来，首次取得具体成果：一是在关税配额（TRQ）管理方面。发展中国家成员组成的农业谈判二十成员协调组（G20）根据2008年模式案文提出，严格TRQ管理透明度纪律，明确配额申领和配额期限等相关信息公布和通报义务；建立TRQ未完成机制，如连续3年未达到设定的配额完成率（65%），成员必须改变原有的配额管理方式，采用完全放开，或先来先领等更自由的管理方式；发展中国家成员在配额完成率未达到65%的情况下，可以享受维持现有管理方式的特殊差别待遇。二是在粮食安全方面。印度、印度尼西亚、中国、菲律宾等发展中国家成员组成的农业特殊产品和特殊保障机制谈判三十三成员协调组（G33）根据2008年模式案文，对WTO《农业协定》绿箱条款提出修订意见：在“政府一般服务”条款下增列发展中国家成员用于农民安置、土地改革、乡村发展和生计安全方面的支持内容；部分发展中国家成员用于粮食安全公共储备的补贴不计入黄箱；在达成永久方案之前，传统主粮品种的储备收购补贴不计入黄箱，但不能扭曲贸易或对其他成员的粮食安全造成负面影响。三是在出口竞争方面。G20重申了2005年中国香港部长级会议宣言内容，重点为削减出口补贴和严格出口信贷纪律。 2015年12月，在肯尼亚内罗毕举行WTO第十届部长级会议，有4个农业议题取得谈判成果。一是在出口竞争方面。包括4项内容：①出口补贴。发达国家或地区成员将立即取消农业出口补贴，但对“加工产品、奶制品和猪肉”的出口补贴可以延至2020年。发展中国家成员也必须在2018年底前取消出口补贴。发展中国家成员用于运输和市场推广目的的出口补贴可以延至2023年。*不发达国家或地区成员和粮食净进口发展中国家成员获准可以到2030年取消出口补贴。②出口信贷、出口信用担保或保险项目。发达国家或地区成员出口信贷*长还款期限为18个月。发展中国家成员将在4年的过渡期后将*长还款期减少到18个月，并给予*不发达国家或地区成员和粮食净进口发展中国家成员更为优惠的待遇。③出口国营贸易企业。各成员必须确保出口国营贸易企业的运营不会规避规则，要求各成员尽力确保相关企业的垄断不会扭曲贸易。④粮食援助。如可能对本地或区域性生产的同类或替代产品造成负面影响，各成员不可提供实物形式的粮食援助。各成员应确保，国际粮食援助不会过度影响已经形成的、正在运转的农业大宗商品市场。二是在特殊保障机制（SSM）方面。G33积极倡导为发展中国家成员建立特殊保障机制，允许发展中国家成员在进口激增和价格下跌时临时提高关税，确认发展中国家成员拥有根据“中国香港部长宣言第7段”使用SSM的权利，并承诺将寻求未来在WTO农业委员会的特别会议中进行谈判。三是在粮食安全公共储备（PSH）方面。在发展中国家成员以粮食储备及救助贫困人口为目的的国内支持措施接近或突破其承诺的黄箱上限时，应免于起诉。进一步明确在达成永久解决方案前临时方案始终有效。四是在棉花方面。发达国家或地区成员和“宣称有能力的”发展中国家成员将从2016年1月1日起开始向*不发达国家或地区成员棉花出口给予免关税和免配额的市场准入待遇。对削减棉花生产的国内支持，仍需要采取更多行动。发达国家或地区成员将立即取消对棉花的出口补贴，而发展中国家成员在2017年1月1日前取消。 2017年12月，在阿根廷布宜诺斯艾利斯召开第十一届部长级会议，农业谈判聚焦于国内支持、粮食安全公共储备两大议题。由于各方分歧严重，本次会议未达成任何涉及农业的会谈成果。会前，美国片面夸大中国农业支持水平，宣称“中国是*大的扭曲贸易农业补贴国”，提出中国等新兴国家削减农业国内支持是完成多哈谈判的前提条件。欧盟、日本、澳大利亚、加拿大等发达国家或地区成员，以及阿根廷、巴西等农业出口国家成员附和美国，要求发展中大国在削减国内支持上做出贡献。针对美国的提案，会前我国与印度联署提案，提出“首先削减AMS到零再考虑其他国内支持纪律”的方案，2018年我国和印度再次提出“分步削减特定产品AMS”联署提案，同时强调国内支持改革也应包含蓝箱和绿箱改革，反对削减发展中国家成员的微量允许，提案得到了更多发展中国家成员以及*不发达国家或地区成员的呼应。 特别值得一提的是，2008年时任WTO农业委员会特别会议主席、新西兰大使法克纳（Crawford Falconer）以2004年7月达成的谈判《框架协议》和2005年达成的《香港宣言》为基础，编纂了一份长达123页的农业谈判模式案文，覆盖全部农业议题，对每个议题都提出了详细的解决方案。这份模式案文尽管未形成决议，但为后来的农业议题谈判提供了重要基础，时至今日一些提案仍将其作为起点。 二