宏观经济政策评价报告2021

**篇 评 价 报 告 主报告宏观政策评价报告2021 宏观政策对于一个国家的经济稳定和金融稳定至关重要，对当前中国而 言尤其如此。一方面，新冠肺炎疫情和国内外复杂、严峻的经济环境使得经 济面临下行压力，要想顺利跨越中等收人陷阱并到2035年基本实现社会主义 现代化，需要经济保持一定增速，因此很有必要运用宏观政策“稳增长”。 另一方面，近年来债务风险等多种金融风险并存，有效运用宏观政策才能实 现十九大报告所强调的“守住不发生系统性金融风险的底线”等重要目标。 本报告将在“大宏观”视角下，结合宏观经济理论与中国国情，从“政 策目标设定的合理性” “政策整体效果” “政策力度” “政策传导效率” “政 策空间” “预期管理” “政策协调性”七大维度对2020年的宏观政策尤其是 货币政策和财政政策进行系统评价。由此，能够发现宏观政策制定和实施过 程中的成功经验和有待改进之处，从而更好地实现“稳增长”和“防风险” 等重要目标。 ―、宏观政策目标设定的合理性评价 宏观政策目标并不等同于国家治理目标。国家治理目标包含经济发展、 民生福祉与社会稳定等多个维度，而宏观政策目标主要包含经济稳定与金融 稳定。就经济稳定而言，宏观政策旨在实现增长稳定、就业稳定与物价稳定， 政府工作报告通常会在年初设定经济增速、城镇新增就业人数和失业率、物 价涨幅的目标值。就金融稳定而言，宏观政策旨在防控金融风险，从而维护 金融体系的稳定运行，近年来的政府工作报告也都对金融风险防控做出了明 确要求。本报告将基于2020年政府工作报告设定的目标，对其合理性进行 评价。 **，考虑到疫情冲击下经济运行存在较大不确定性，2020年没有明确 设定经济增速目标值具有合理性，但仍然高度重视经济增长。政府工作报告 指出，“没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不 确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素”。这一考虑是合理的。 不过，从对赤字率等其他指标的设定，可以推算出2020年名义GDP增速要 达到5%左右，说明仍然高度重视经济增长。这是因为，从短期来看，经济增 长是完成“六稳”“六保”工作的重要保障，而从中长期来看，中国面临到 2035年要基本实现社会主义现代化等重要任务，这也要求经济增速保持在一 定水平。 第二，2020年将城镇调查失业率上调了 0.5个百分点，既考虑了疫情冲 击的影响，也体现了宏观政策的积极立场。2020年政府工作报告将城镇调查 失业率设定为6%左右，比2019年上调了 0.5个百分点。考虑到当时疫情发 展存在较大不确定性，以上设定具有一定的合理性。不过，在疫情冲击之下， 城镇调查失业率目标值的上调幅度仅为0.5个百分点，这也体现了政府积极 运用宏观政策缓解就业压力的决心。 第三，2020年消费价格指数（consumer price index，CPI)目标涨幅上调 了 0.5百分点，这主要考虑到了年初食品价格上涨以及积极宏观政策实施可 能带来的通胀压力，具有合理性。不过，CPI包含了易受到季节性与随机性 因素干扰的食品与能源价格，具有较强的波动性。宏观政策更应该关注剔除 食品和能源价格的核心CPI，未来应该明确设定核心CPI的目标值。维护食 品价格稳定属于国家治理层面的任务，不应主要依靠宏观政策对CPI目标的 调控来实现，而应依靠产业政策与社会政策加以应对。 第四，2020年突出强调“加强金融等领域重大风险防控”与“坚决守住 不发生系统性风险底线”，具有较大的必要性。2008年全球金融危机的爆发 使得社会各界普遍意识到，宏观政策既需要保证经济稳定，也需要保证金融 稳定。由于货币政策和财政政策在实现经济稳定的同时难以兼顾金融稳定， 宏观审慎政策成为实现金融稳定的核心政策工具。近年来，中国对金融稳定 的重视程度不断提高。考虑到中国仍面临债务风险、房地产泡沫化风险等多 方面金融风险，2020年政府工作报告强调重视金融稳定，是有必要的。 二、宏观政策整体效果评价 本报告将从经济稳定和金融稳定两个方面对2020年中国宏观政策的整 体效果进行评价，着重分析宏观政策追求的核心目标是否顺利实现。 就经济稳定而言，疫情冲击下的2020年中国经济增速实现了阶梯式快速 回升，成为全球**正增长的主要经济体，实属难得。2020年一季度中国经济 增速受疫情冲击跌至-6.8%，为改革开放以来的同期*低点。随着宏观政策的 积极应对，工业与服务业生产迅速恢复，四季度经济增速巳回升至6.5%，全 年经济增速达到了 2.3%。产出缺口巳经从一季度的-12.8%左右回升至四季度 的0.7%左右。2020年中国不仅是全球范围内**实现正增长的主要经济体， 而且高于其他主要经济体至少5个百分点，在全球范围内一枝独秀。但是，正 如2020年底中央经济工作会议所指出的，“疫情变化和外部环境存在诸多不 确定性，我国经济恢复基础尚不牢固”。一是消费与投资需求的增长动力依然 不足，突出表现为居民人均消费支出增速与民间投资增速较为低迷。二是核心 CPI、生产价格指数（producer price index，PPI)与国内生产总值（gross domestic product，GDP )平减指数均处于低位，呈现一定的通缩迹象，从而对经济复苏 的可持续性产生影响。三是中低收人群体收人增速下滑较为明显，部分中小企 业生产经营压力依然不小。四是潜在增速持续较快下滑，与长期合理的潜在增 速之间的缺口（潜在增速缺口）呈现扩大态势。“十三五”时期中国的潜在增 速缺口平均为-0.4%，比“十二五”时期扩大了 0.2个百分点。 就金融稳定而言，2020年外汇风险和不当金融创新风险有所缓解，不过 还存在一些风险隐患。外汇风险显著下降，主要表现在人民币汇率的走强以 及外汇储备规模的稳中有升。截至2020年末外汇储备为3.2万亿美元，显著 高于使用国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF )风险加权法 测算得到的“安全线”（1.4万亿～2.2万亿美元），为防范外汇风险提供了 坚强后盾。同时，互联网金融风险大幅压降，部分金融乱象得到有效治理。 不过，房价泡沫化风险、金融体系的信用风险和流动性风险，以及居民、企 业和政府部门的债务风险仍然需要高度重视并加以防范。 三、政策力度评价 政策力度是宏观政策调控效果的重要决定因素。在经济下行压力之下，如果政策力度不足，将很难实现宏观政策的调控目标。 就货币政策力度而言，**，数量型货币政策力度较为充足，2020年广 义货币（M2)与社会融资规模余额同比增速都显著提高，较好地实现了政府 工作报告制定的“明显高于去年”的目标。不仅如此，2020年M2同比增速 与名义GDP增速的差额（7.6% )与2016～2019年的平均值（-0.5% )相比也 明显升高，表明数量型货币政策的逆周期调节力度较大。第二，价格型货币 政策的力度在2020年上半年明显加大，但是下半年恢复常态的步伐偏快。以 DR007为代表的货币市场利率在2020年初明显下降，但是5月之后有所反弹。 与之类似，信贷市场实际利率(金融机构一般贷款加权平均利率扣减核心CPI) 在2020年上半年略微下降，但是下半年有所升高。 就财政政策力度而言，2020年较好地实现了政府工作报告所要求的“积 极的财政政策要更加积极有为”的目标，不过财政支出进度偏慢，对财政政 策的力度产生了掣肘。**，实际赤字率达到了 “十三五”时期的*高点。 2020年前三季度，调整后的一般公共预算赤字率为4.73%，调整后的一般公 共预算与政府性基金预算赤字率之和为7.91%，均达到“十三五”期间的同 期*高水平。第二，宏观税负降至“十三五”时期的*低点。2020年前三季 度宏观税负[“（一般公共预算收人+政府性基金收人）/GDP” ]为27.15%， 比“十三五”期间的平均水平下降了 2.18个百分点。不过，2020年的一般公 共预算支出实际增速和政府性基金预算支出增速均低于中央制定的目标值。 此外，2016～2019年“一般公共预算支出+政府性基金支出（扣除成本）” 增速与名义GDP增速差额的平均值是3.27%，而2020年前三季度只有3.12%。 可见，财政支出政策的逆周期调节力度还有待加大。 总体而言，2020年货币政策和财政政策明显加大了力度，为宏观政策应 对新冠肺炎疫情和国内外复杂、严峻形势所带来的经济下行压力提供了重要 保障。不过，也都存在一定的改进空间，尤其是价格型货币政策的力度需要 进一步加大，财政支出力度需要进一步加大，进度也需要进一步加快。 四、政策传导效率评价 2020年货币政策的传导效率有所提高。货币政策传导机制主要包括三个 环节：央行货币政策操作是否能够顺利调节银行部门流动性；银行部门是否 能够顺利地将资金释放给企业和居民部门；企业和居民部门是否真正将所筹 集资金用于生产性投资和消费活动。2020年，央行通过降低存款准备金率（以 下简称降准）和降息（降低存款利率和贷款利率，并相应调整贴现率）等操 作较好地提高了银行部门资金可获得性并降低了资金成本，同时全社会新增 信贷大幅增加，流向房地产的新增信贷占比不断下降，可见货币政策在前两 个环节的传导效率有所改善。虽然金融对实体经济的支持力度显著增强，但 是民间投资和居民消费相对低迷，可见货币政策在第三个环节的传导效率有 待提高，这主要由长期存在的结构性问题所致，仅靠货币政策难以解决。 财政政策的传导效率有待提升。评估财政政策传导效率的关键在于判断 政府支出、减税等举措能否有效带动全社会的投资需求和消费需求。2020年 积极财政政策对国有控股投资的带动作用较为明显，但是对民间投资和基础 建设（以下简称基建）投资的带动作用有待改善。此外，积极财政政策对居 民消费的带动作用同样有待改善。 五、政策空间评价 货币政策空间有所收窄，但是国外货币政策环境较为宽松，因此中国货 币政策的实际可操作空间仍然较为充裕。就数量型货币政策而言，中国金融 机构的平均法定存款准备金率巳经由2018年初的14.9%降至2020年底的 9.4%。就价格型货币政策而言，截至2020年末，中期借贷便利（medium-term lending facility，MLF )利率和公开市场操作（open market operations，OMO ) 利率都降至了“十三五”时期的低位。由此，降准和降息空间均有所收窄。 不过，2020年多国大幅降息，从而使得中国货币政策的实际可操作空间事实 上反而有所增加。 财政政策空间仍然较为充裕。近年来中国政府债务率不断升高，2020年的 涨幅尤为明显，巳经超过新兴经济体的平均水平。未来，老龄化等因素还将促 使中国政府债务率进一步升高。不过，由于中央政府债务占比偏低（中国为43% 左右，而发达经济体通常为90%左右）和外债占比偏低（中国仅为3.5%左右， 而爆发欧债危机的国家高达75%左右）这两大特征的存在，中央政府部门仍然 具有一定的加杠杆空间，从而拓宽了中国财政政策的实际可操作空间。 六、预期管理评价 预期管理的核心是通过加强对公众的信息沟通，对公众预期形成引导， 从而提高政策的调控效率。美国等其他主要经济体的预期管理主要针对货币 政策，中国预期管理的范畴更加宽泛，具有典型的中国特色。本报告将从两 个维度对预期管理进行评价：一是基于主流预期管理理论，对中国货币政策 预期管理进行评价；二是对中国特色预期管理的主要做法进行评价。 2020年中国货币政策预期管理显著改善，但仍有提升空间。货币政策预 期管理包含提高政策透明度和强化前瞻性指引两个方面。就透明度而言，2020 年央行对未来经济和政策的定性表述更为明确，提高了经济信息的透明度。 同时，央行加强了对货币