公共安全应急知识管理

第1章 公共安全应急决策过程与决策支持　　什么是公共安全？如何科学地理解公共安全概念的内涵与外延？无论是对于理论研究还是实践应用都是十分重要的基本问题。公共安全理论的发展与相关实践经验的总结，促进公共安全学科的建立与完善。本章从基本理论问题出发，研究公共安全突发事件的基本特征，进一步从应急决策角度，考察数据、信息、知识在应急决策中的作用。　　1.1 公共安全　　1.1.1 自然、社会与公共安全　　近些年，我国经济社会加速发展，但各类灾害频发。“自改革开放以来，我国GDP连续多年保持8%以上的高速增长，但各种灾害造成的损失也逐年上升。每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%。每年夺去20万人宝贵生命”(孙斌，2013)。以自然灾害为例，2019年全年各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，909人死亡失踪，528.6万人次紧急转移安置；12.6万间房屋倒塌，28.4万间严重损坏，98.4万间一般损坏；农作物受灾面积19 256.9千公顷，其中绝收2802千公顷；直接经济损失3270.9亿元。此外，各类事故灾难、社会安全事件也频频出现，尤其是2020年的新型冠状病毒肺炎(简称新冠肺炎)疫情又给社会公共安全带来了巨大挑战。风险社会理论创始人乌尔里希 贝克在谈到中国社会的风险问题时曾指出：“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处于泛城市化发展阶段 所有这些都集中表现在安全风险问题上。”(薛晓源和刘国良，2005)　　我们的党和政府十分重视公共安全。党的十六届五中全会将“安全发展”作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略。党的十八大提出要加强公共安全体系建设；党的十八届三中全会围绕健全公共安全体系提出食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等方面的体制机制改革任务；党的十八届四中全会提出加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。党的十九大提出树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全**的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。　　《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》将“公共安全”喻为“国家安全和社会稳定的基石”，并制定了一系列相关政策、法规等防范、应对安全风险。2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以较大篇幅阐述了我国公共应急建设的目标和计划。《“十一五”安全文化建设纲要》提出：“要把安全文化建设纳入精神文明建设的统一布局 大力推进安全文化建设”。2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》将“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一项重要内容。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”作为建设和谐社会的目标之一。　　2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布。　　2006年4月，国务院办公厅设立国务院应急管理办公室。2018年，中华人民共和国应急管理部成立。　　由此可见，公共安全已经上升为国家战略，成为国家经济和社会发展的重要保障。　　1.1.1.1 公共安全的内涵与概念　　公共安全这一复合概念由“公共”与“安全”两个概念构成。关于“公共”的解释，根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“大众的、共同的”，与“私”相对；《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的”“公用的”“公众的”“共同的”，因此，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用(王乐夫和陈干全，2003)。关于“安全”的解释，一般理解为“没有危险，不受威胁”。《不列颠简明百科全书》将“安全”(safety)解释为“为减少或消除可足以伤害身体的危害因素而采取的各项行动”；而职业安全“涉及人们工作场所可能遇到的各种危险，如在办公室、工厂、农场、建筑工地、商业设施以及零售点等工作环境”；公共安全“主要是指有关家庭、旅途、娱乐场所及其他不属于职业安全范畴的各种防险措施”。那么，公共安全则可理解为“不特定多数人的生命、健康、重大公私财产处在没有危险，不受威胁的状态”。　　一些学者也对公共安全的概念做出阐释。吴鑫和赵瑞华（2004）认为，公共安全是国家安全的重要组成部分，是由政府及社会提供的预防和减少各种重大事件、事故和灾害的发生及其损失，保护人民生命和财产安全，维护社会稳定和促进国民经济持续、快速、协调、健康发展的基础保障，是政府为加强社会管理和公共服务的重要内容，这一概念明确了政府和社会在维护公共安全中的主体地位。王彦吉（2004）认为，随着社会的开放、发展，公共安全的构成要素及作用机制趋向复杂，其内涵、外延亦将不断丰富、扩大，传统的对“公共安全”的理解日益狭隘。由此说明“公共安全”概念具有动态性、发展性，其内涵与外延随着社会发展、环境变化而改变。　　1.1.1.2 公共安全的双重属性　　厘清公共安全属性有助于从突发事件以及承灾体的角度理解公共安全的内在机理，进而实施有效的防控。《中华人民共和国突发事件应对法》将公共安全突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，由四类公共安全突发事件的引发因素来看，公共安全具有自然、社会双重属性。该属性的划分绝非从字面意义将自然灾害归属为公共安全的自然属性，后三者归为社会属性，而应从不同的维度认清公共安全事件同时具有的自然属性与社会属性。　　以自然灾害为例，自然灾害则兼具自然、社会的属性。从引发因素来看，自然灾害是从纯自然的地球系统向人类生态系统演化而来的，是自然界物质运动发展变化的客观规律，不会随人类的活动而消失，具有客观必然性(徐敬海等，2012)，即自然灾害的自然属性；而人类因生活、生产对自然的无度开发利用是灾害频繁发生的诱因，成为“‘天灾’背后的‘人祸’”，即自然灾害的社会属性。从承灾体的角度来看，自然灾害的承灾体即人类社会，其中人类是*主要的承灾体，即自然灾害所具有的社会属性。从承灾体的社会属性切入能够极大拓展对于自然灾害的防治和应对空间(Cutter，2003)。　　此外，具有显著社会属性特征的事故灾难、公共卫生事件也都存在因自然因素引发而具有的自然属性。公共安全事件的高度复杂性与复合性决定了公共安全突发事件应对的系统性与整体性。　　1.1.2 公共安全理论的基本问题　　公共安全理论的基本问题围绕着“为什么重视安全(Why)，公共安全研究什么(What)，怎样进行公共安全管理(How)，应该在何时进行怎样的管理(When)”（“3W1H”）四个方面展开。　　1.1.2.1 Why——安全是多主体发展的需要　　公共安全的维护是政府肩负的责任与使命。习近平总书记在2015年9月23日全国社会治安防控体系建设工作会议上强调，各级党委和政府要把公共安全作为重要民生工作抓紧抓好，把公共安全工作放到经济社会发展大局中谋划，加快构建全方位、立体化的公共安全网，切实承担起促一方发展、保一方平安的政治责任。政府维护公共安全的能力关乎社会的发展稳定与国家的长治久安。因此，政府应注重全面提升自身的公共安全治理能力。　　安全是生产经营单位等社会群体的需求。“安全**公理”的提出源于1906年美国钢铁公司董事长凯里对一场事故的反思。事故发生后，公司效益下降。查找原因后，立马将原来的“产量**，质量第二，安全第三”改为“安全**，质量第二，产量第三”，公司成本下降，效益反而提高(颜烨，2017)。国际原子能机构呼吁“核电发展应安全**”也印证了这一点。安全生产与经营是企业文化的彰显与长远发展的保障。　　安全是个人的基本需求。马斯洛将人的需求按照由低到高划分为生理、安全、爱和归属、尊重、自我实现的需要五个层次。这种划分并不是固化的，当个人的人身安全、健康得不到保障时，安全会成为个人的*基本需求。徐德蜀（2006）认为人类在生存、繁衍和发展中，当代人在解决自己的食、衣、住、行即生理要求的同时，首先必须创建和保障人进行一切活动的安全条件和卫生环境，包括安全的生产、生活，生理需求没有安全条件和卫生环境为先决条件，生理活动是根本无法进行的，生命也就无法存活与延续。　　1.1.2.2 What——公共安全体系框架　　将可能威胁公共安全的突发事件进行有效防控是维护公共安全的逻辑旨归。对于突发事件的关注往往成为公共安全研究的着力点。中国工程院院士范维澄研究发现，突发事件从发生、发展到造成灾害作用直至采取应急措施的全过程，存在公共安全科学的三个主体(图1-1)：其一是灾害事故本身，即突发事件；其二是突发事件作用的对象，即承灾载体；其三是采取应对措施的过程，即应急管理。突发事件、承灾载体、应急管理三者构成一个三角形的闭环框架的三条边，连接三条边的节点统称为灾害要素，即可能导致突发事件发生的物质、能量、信息三个关键因素，灾害要素超过临界值或遇到一定的触发条件就可能导致突发事件(范维澄和刘奕，2009)。　　以新冠肺炎疫情为例，在灾害要素中，病毒为物质，当被感染个体未被有效控制，个体数量达到一定规模(临界值)时，就可能触发大规模疫情，即导致突发公共卫生事件，在新冠肺炎疫情中伴生的谣言、不实消息即信息，当信息量达到一定规模(临界值)时，就可能引发“信息疫情”，导致社会失序。　　图1-1 公共安全体系的三角形框架　　资料来源：范维澄等（2017）　　1.1.2.3 How——公共安全管理理论的“他山之石”　　公共安全管理(public security management)在美国和澳大利亚称为“应急事态管理”，在新西兰称为“民防”或“民防应急事态管理”。对于“应急事态管理”，美国联邦紧急事务管理局从任务角度将其定义为“组织分析、规划、决策和对可用资源加以分配，以实施对灾难影响的减除、准备、应急和从中重建。其管理目标是拯救生命、防止伤亡、保护财产和环境”；而澳大利亚联邦应急管理署则从措施角度将其定义为“处理针对社区和环境危险的一系列措施，包括建立的预案、机构和安排，将政府、志愿者和私人部门的努力结合在一起；以综合及协调方法满足对付全部类型的应急事态需求，包括预防、应急和重建”(夏保成，2006；夏保成和张平吾，2011)。　　什么是公共安全管理？公共安全管理是行政权力在公共安全领域中的适用过程(夏保成和张平吾，2011)。　　西方的公共安全管理理论经过几十年的发展，日臻成熟，形成了比较系统、完善的理论体系，值得借鉴。美国是公共安全管理研究的先行者，很多理论原则成为主流，在公共安全管理中*本质的原则是全面紧急事态管理(comprehensive emergency management，CEM)原则，包括：①对各种类型的灾难及其后果实施管理；②对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领导；③对紧急事态的全过程实施管理；④对全国各级政府、各种组织和所有合适的资源实施统一调配和使用。　　(1)全危险方法　　全危险方法(all-hazards approach)是利用同一套公共安全管理方法，处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。从20世纪70年代开始，美国、澳大利亚等国家的公共安全管理都合并或集中为一套机构，采取全面的准备、应对和恢复措施，面对可能发生的所有危险和灾难，以确保*经济的公共安全管理成本，保证公共安全管理的基本需要，实现统一高效的指挥和运作。　　(2)综合紧急事态管理系统　　综合紧急事态管理系统是美国公共安全管理的术语，其内容表述为“当紧急事态发生的时候，需要来自不同的机构、部门和各级政府的代表一起工作、相互配合；需要迅速做出决策”(夏保成，2006)。……