主体功能区宏观调控机制研究: 宏观经济调控理论的空间向度

第1章 我国主体功能区理论研究进展 1.1 主体功能区划内涵研究 1.1.1 主体功能区划的界定 主体功能区划是我国区域经济发展观的重大创新。然而，尽管我国于2011年就正式出台了《全国主体功能区规划》，但是国内学者对主体功能区的内涵仍没有达成统一认识。虽然多数学者认可主体功能区是根据我国不同区域的环境承载能力、现有资源禀赋及区域开发密度和发展潜力等条件，按照区域专业化分工和区域协调发展原则划定的具有某种或某些特定主体功能的空间单元，但是国内学者对主体功能区的内涵却仍有较大分歧。魏后凯研究认为，对于主体功能区应从规范和优化区域空间开发秩序等方面进行界定，即主体功能区应是按照某种特定指标来划定，从而承担特定功能定位的地域单元[1]。冯德显等则强调，定位主体功能区需要统筹考虑各个区域经济发展态势、人口集聚情况、国土资源利用的科学性及有效性、城镇化格局发展变化情况及生态功能的演变等因素，因此主体功能区是强调国土空间优化开发，并具有某种特定主体功能的规划区域与空间单元[2]。李宪坡也认为主体功能区的内涵界定显著区别于其他区域规划，主体功能区是地域空间、职能空间以及政策空间集于一体的复合型空间功能单元[3]。然而，陆玉麒等则认为，我国进行的主体功能区划虽然在某种程度上具有均质区域属性，但其所附带的功能区属性则更加浓厚，社会经济开发密度和整体经济、社会发展水平会对主体功能区功能定位产生至关重要的影响，因此主体功能区必然具备类型区和功能区双重属性[4]。姜莉则进一步认为，主体功能区侧重内部均质性，而非其内部功能联系，因此主体功能区究其本质应该属于类型区（均质区）范畴，而并非仅是具有综合功能的功能区[5]。尽管国内学者关于主体功能区内涵仍存争议，但学者们对其理论贡献却有着共同的认识，即主体功能区突出强调经济发展中应兼顾经济、社会、生态、资源等各方面因素，从而形成科学合理的发展秩序，因此主体功能区拓展了空间资源的价值内涵，深化了区域发展规律认识，并为衡量区域经济发展提供了多元化和科学化的测度指标。 在探索主体功能区内涵的过程中，国内很多学者也对主体功能区划与生态功能区划之间的区别与联系进行了深入研究。部分国内学者认为，由于主体功能区划主要以资源环境承载能力为其基础，因而生态功能区划是主体功能区划的重要内容。但是，生态功能区划和主体功能区划二者之间还存在差别，即两种功能区划的目的不同。生态功能区划以加强环境保护为主要功能导向，强调通过自然生态系统的维护来实现生态功能区域的可持续发展；而主体功能区划则主要从区域的合理开发角度着手，通过规范区域开发秩序，形成开发强度适当的区域发展格局，进而实现资源、社会、经济的协调发展。可见，主体功能区划是区域空间的功能属性，而生态功能区划是区域空间的自然属性，二者之间既相互区别又相互联系。 关于主体功能区划与行政区划之间的关系，多数学者认为行政区划主要是在一定地域范围内确定行政区域规划，并对该区域内的国民经济及土地利用进行总体部署。从行政区划的涵盖范畴来看，行政区划包含着主体功能区划所有的内涵要素，但其自然属性除外。因此，行政区划与主体功能区划仍然存在着显著差异。同时，由于行政区划横向联系并不紧密，缺乏水平联系和渗透，这无疑会造成以行政区划为区域布局的国民经济各部门在协调和合作等方面产生困难，形成不可避免的经济联系割裂。而主体功能区划则统筹考虑了包括自然空间属性在内的所有因素，其旨在为国民经济各部门的决策从宏观调控的战略高度进行服务，因此主体功能区划是行政区划的横向渗透与纵向延伸的有效整合[6]。 1.1.2 主体功能区划的指标及方法研究 主体功能区的划分指标是进行主体功能区划的重要依据。虽然我国“十一五”规划明确提出了国土空间开发格局的四类主体功能区划分（表1-1），并于2011年就在《全国主体功能区规划》中完成了对国土空间的主体功能区划，但是国内学者对主体功能区划指标的选择并没有达成共识。由于我国各地区之间在经济及社会发展等方面存在着巨大差距，因此主体功能区划的四类别划分方法能否适应我国当前较为复杂的区域发展特征，我国学者对此也有着不同看法。许多学者认为，笼统的分类并不利于区域经济的长期协调发展，为利于纵向规划管理和横向开发合作，主体功能区划应该进一步建立细分标准。如樊杰在主体功能区四类型划分基础上提出了更为具体的主体功能区二级分类标准，即对四类型主体功能区进行更加详细的分级[6]；王敏等也以主体功能区的优化开发区为例，依据经济发展特征和潜力，将优化开发区进一步细分为三大类、次五类[7]；赵永江等通过对河南省具体情况的分析，明确提出“适宜性”是划分主体功能区的关键，并在全国主体功能区划的15个指标体系基础之上又提出了一个更加适合河南省省情的指标体系[8]；郝大江则进一步根据主体功能区的动态演进规律，提出主体功能区划虽然在较长时期内可以保持相对稳定，但随着要素条件累积变化、资源环境承载能力的转变，主体功能区应该进行动态的阶段性调整[9]。 表1-1 主体功能区类别特征 同样，高国力则研究认为，我国主体功能区规划应包含国家和省级两个层次，并以县级单位为规划基本单元设立主体功能区划分体系，这一体系能够突出重点、目标明确且简明实用，同时可以将中央及省级的主体功能区规划政策进行分类设计和管理[10]。需要指出的是，部分国内学者也借助地理信息系统、遥感和全球定位系统等技术和方法对主体功能区划分指标体系进行了研究。例如，曹卫东等以县域尺度为基础，对主体功能区划分方法进行了探索，该方法以地理信息系统技术为支撑，从经济开发支撑和自然生态约束两个方面，选择了人均资源拥有量、人口、学历层次、国内生产总值等多个评价因子，并通过象限图划分了主体功能区[11]；张广海和李雪以山东省17个地市为基本空间单元对主体功能区划的指标体系进行了修正，并以区域承载力指标作为基础确定了主体功能区划指标体系[12]。 1.2 主体功能区的功能及其推进问题研究 1.2.1 主体功能区的功能研究 主体功能区建设是我国首次提出的特殊国土空间规划，其实践价值和理论意义得到了国内学者的广泛认同。魏后凯认为，由于主体功能区建设旨在优化我国国土空间开发秩序，因此主体功能区的作用主要表现为转变经济发展方式、强化生态保护、优化资源空间配置、便于分类管理和调控等方面[13]。而刘玉则分析了主体功能区建设的区域效应，认为推进主体功能区建设可以优化区域产业布局，调整城镇化与经济发展的空间格局，重塑区域间关系，实现区域长期综合效益[14]。在区域协调方面，张杏梅研究认为，主体功能区建设是区域协调发展的创新，主体功能区建设有利于提高资源环境的承载能力，并通过促进产业政策与区域政策的结合，缩小区域差距，从而促进区域经济与社会的协调发展[15]。高同彪则研究认为，主体功能区划除了能够实现以上功能之外，还可以促进人口与经济的合理分布[16]。姜莉[17]以及李红伟和赵羽[18]则通过构建基于区域经济可持续发展的主体功能区划模型，指出主体功能区建设通过深化区域分工和协作，使得区域政策能够与产业政策有效地结合在一起，从而对增强区域经济可持续发展具有重要的推动作用。在政府职能转换与科学管理方面，陈潇潇和朱传耿通过将主体功能纳入区域管理评价体系，指出主体功能区的划分不仅将产业政策与区域发展政策有效地结合在一起，还可以消除原有经济发展的一些弊端，特别是对于行政管理职能人员的监督管理十分有利[19]。邓玲和杜黎明则研究认为，过往同质化的政府管理使得异质化的区域经济发展表现为不协调现象，主体功能区对政府管理的差异化要求，可以有效促进区域经济的可持续发展，使得区域经济发展模式适应区域资源与环境的特征[20]。 主体功能区划不仅是我国区域发展观的重大创新，而且在相当程度上也是对现有区域经济发展理论的一种创新，其理论价值也得到了国内学者的关注。孙珊珊和朱传耿认为，主体功能区划是我国区域发展理论的创新，一方面主体功能区划为区域定位提供了更好的方法，提出了衡量区域经济发展的综合性、多样化指标；而另一方面主体功能区划的提出也为区域间经济的协调发展提供了新思路[21]。梁佳[22]、郝大江和范静媛[23]则借助空间经济建模技术对主体功能区协调机制进行了深入研究，丰富了区域经济发展理论。 1.2.2 主体功能区的推进问题研究 主体功能区是我国区域发展观的重大创新，因此这种创新从理论走向实践的过程必然会面临很多问题。主体功能区建设不同于一般的功能区建设，在实际操作中会面临由谁负责主体功能区划、区划过程中的基本空间单元是什么、选择何种指标体系、同类主体功能区的政策是否应一致、主体功能区是否需要有层级划分、是否需要定期调整等具体问题。樊杰在探索我国主体功能区规划功能和作用时，就对制约我国主体功能区发展的因素进行了分析。樊杰认为，总体部署与实施方案不稳定、战略目标不清、认识观念存在偏差以及缺乏保障机制是影响我国主体功能区建设顺利实施的重要因素[24]。李荐和赖华东也从实际操作角度分析了推进我国主体功能区建设的制度性障碍，并对管理机构设置问题、立法问题、基本空间单元与层级关系问题、识别指标与动态调整机制问题及分类区域管理政策等诸多问题提出了建设性意见[25]。 此外，我国主体功能区建设，无论是理论上的创新，还是实践中的推进，都对政府职能管理产生了全新的要求，继续沿袭过往区域经济管理经验必然无法满足主体功能区建设的需求。国内多数学者认为，我国推进主体功能区建设的主体包括政府和市场，政府虽然在初期处于主导地位，但主体功能区建设*终取决于市场作用。然而，在主体功能区建设初期阶段，如何准确厘定政府角色和作用成为学者关注的重点。张孝德认为，在主体功能区建设过程中，高度同构的行政管理机构及地方政府单纯追求经济增长的管理目标与主体功能区建设不相适应，并指出深化行政管理体制改革是落实全国主体功能区划建设的必然要求[26]。同样，张可云也指出，促进主体功能区建设必须要处理好“谁管”和“管谁”这两个问题，主体功能区划是区划、规划、政策和考核“四位一体”，主体功能区划是基础和前提，是关键环节，相关配套政策和绩效考核是保障条件[27]。韩晶晶则认为，很大程度上重塑地方政府职能是顺利实施主体功能区建设的根本保障。这就要求地方政府树立新的政绩观，创新政绩考核指标体系，结合本地区实际做好主体功能区划，加强主体功能区内各行政区间的合作[28]。在实践层面上，丁鸿君和游惟淼以优化开发区为例探讨了主体功能区内地方政府的考核机制，认为制定符合主体功能区发展的地方政府考核机制是推进主体功能区形成的重要内容[29]。陈俐艳则以省域主体功能区建设为例，提出了以科学空间评价为基础，处理好开发与发展、各类主体功能区间、行政区与主体功能区间的稳定与协调问题[30]。而关于主体功能区的长期建设问题，郭钰和郭俊则通过论述主体功能区建设中的利益冲突，提出应淡化原有的行政区域划分，应使各区域之间建立有效的协调机制，通过财税政策健全生态补偿机制，加强各类区域间的生态合作[31]。 总体而言，目前国内学者对于主体功能区推进问题研究相对全面，这些研究无论是从理论角度还是从实践角度都对主体功能区建设可能遇到的问题给予了相应的研究与探索。然而，通过主体功能区推进问题的研究综述我们也可以看出，目前国内多数学者都对完善主体功能区管理机制进行了丰富探索，而对主体功能区的形成机理及其演进机制仍缺乏系统、翔实的研究。 1.3 主体功能区调控政策研究 从实践角度看，宏观调控政策是主体功能区建设顺利实施的根本保障。然而，沿袭传统的宏观调控模式及其政策必然无法适应新发展观下的主体功能区建设。因此，主体功能区宏观调控政策研究也是国内学者关注的核心和重点。一般而言，新凯恩斯宏观经济学是目前主流宏观调控理论的重要基石。新凯恩斯宏观经济学认为，产品市场和货币市场的一般均衡是国家宏观调控的重要目标，在此基础上国家