妇幼卫生政策研究:理论、方法与实践

**章 妇幼卫生政策概述 **节 妇幼卫生政策的概念及要素 一、妇幼卫生政策的概念 政策是一个较为宽泛的概念，它的定义有很多，《辞海》中关于“政策”一词的解释为：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。国外的政策学家对于“政策”有着丰富的诠释，有学者认为政策是指居于权威地位的组织或个人在特定问题上所采取的立场，学者Hogwood认为政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。我国政策学界主流的观点认为政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定，在一定的历史时期内应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。具体来说，政策可以表现为一项声明、一次决策、一份文件或一个行动纲领等。 公共政策是与政策相互关联却有所区别的概念。国外学者Thomas认为，公共政策就是政府政策，即政府选择采取的或者不采取的计划或行动。中国台湾学者伍启元认为公共政策是政府所采取的对公私行动的指引，这种指引是将来取向的、是目标取向的、是与价值有密切关联而受社会价值影响的、是由政府或决策者所采取或选择的、是具有拘束性而为大多数人所接受的。另有学者认为公共政策是社会公共权威在特定的情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则；其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表现形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略。不难看出，公共政策的涵盖范围较政策而言更窄，其主体为公共权力机关，其目的在于解决公共问题、达成公共目标，*终实现公共利益。 卫生政策是公共政策领域的一个重要分支，是专注于卫生领域的公共政策。就终极目标而言，制定卫生政策是为了切实保障和维护公众健康，促进健康公平。所以卫生政策可以理解为卫生相关公共权力机关为保障公众健康、实现特定卫生目标而制定的行动方案或计划准则。同一般的公共政策一样，卫生政策具有在卫生领域规制行为、引导发展、分配资源与协调利益等功能。卫生领域涉及的问题众多、卫生系统内部和外部的各种因素都能对其产生一定影响，使得科学卫生政策的制定成为世界各国普遍面临的挑战。 卫生政策的概念经常被使用，但目前没有公认的定义。美国学者Rodgers认为，“卫生政策可被视为公共政策或社会政策的一个类型”，它对人们的健康产生直接或间接的影响。而世界卫生组织认为，卫生政策是各种机构（尤其是政府）针对健康需求、可用的资源等发表的正式声明或制定的程序，用以规定行动的轻重缓急和行动参数。广义的卫生政策，不仅是指将卫生保健、医疗上的问题作为直接对象的政策，还包含多种与健康有关的社会、经济与环境政策等。卫生政策与医疗服务提供、健康促进、疾病预防、劳动卫生、环境保护、医学科学研究等各种社会活动密切相关。在国际上卫生政策涉及的范围比较广，政策关注的领域也比较宽。其主要涉及的范围可概括为五大领域，即健康服务政策、药物和人力资源系统政策、全民健康保险和全民医疗保健政策、公共健康政策及其他所有体现健康的政策等。 妇幼卫生政策属于卫生政策的范畴，是指政府或权威机构以妇幼群体的健康为根本利益依据制定并实施的关于妇幼健康事业发展的战略与策略、目标与指标、对策与措施的总称。妇幼卫生政策以提高妇幼群体的健康水平为主要目的，对社会卫生资源进行筹集、配置、利用和评价，并通过政府颁布的法令、条例、规定、计划、方案、措施和项目等形式加以确定。 二、妇幼卫生政策的要素 妇幼卫生政策的要素主要包括妇幼卫生政策主体、妇幼卫生政策客体、妇幼卫生政策内容、妇幼卫生政策形式及妇幼卫生政策价值等内容。 （1）妇幼卫生政策主体：是指参与或影响妇幼卫生政策制定执行过程的人或者组织，主要解决谁来制定、实施、监督和评估妇幼卫生政策的问题，在妇幼卫生政策运行过程中起主导作用。根据妇幼卫生政策主体的组成，可将其划分为个体主体、集团主体和社会主体。根据妇幼卫生政策主体在妇幼卫生政策活动中的职能则可划分为制定主体、执行主体、评估主体及监督主体等。 （2）妇幼卫生政策客体：主要包括人和事两种类型。妇幼卫生政策客体中的人是指妇幼卫生政策的目标群体，即受到妇幼卫生政策规范和制约的社会成员。妇幼卫生政策客体中的事是指社会问题，是一种客观的存在和被人们感知、察觉到的状况，这种状况是由价值、规范和利益冲突引发，并需要加以解决的。 （3）妇幼卫生政策内容：是指妇幼卫生政策的内部系统，包括妇幼卫生政策目标，妇幼卫生政策原则，妇幼卫生政策的使用范围，妇幼卫生政策措施、手段和办法、激励与控制，妇幼卫生政策评价等。妇幼卫生政策内容是执行实施妇幼卫生政策的依据，应当具有明确性、综合性和具体性的特点。 （4）妇幼卫生政策形式：是指妇幼卫生政策内部各种要素的总和，以及不同表现方式的总和，是妇幼卫生政策存在和发展的外部表现方式。常见的妇幼卫生政策表现形式包括法律、法规、规章、规划、条例、规定、计划、方案、决定、意见、措施、项目等。 （5）妇幼卫生政策价值：是指妇幼卫生政策的效果。妇幼卫生政策的价值分为正价值、零价值和负价值。其中，妇幼卫生政策的正价值表现为符合妇幼卫生政策主体愿望和要求的良性效益。妇幼卫生政策的负价值是妇幼卫生政策运行过程中带来的消极价值或意料不到的价值，表现为妇幼卫生政策的负效益。妇幼卫生政策的零价值是指在妇幼卫生政策实施后，没有任何功能和效益。妇幼卫生政策的价值还可以划分为自身价值和创造价值。自身价值是妇幼卫生政策本身的可行性、可靠性和有用性的内在价值或潜在价值，创造价值是妇幼卫生政策运行过程中或者这个过程结束之后所带来的外在价值或再生价值，任何政策都是内在价值和外在价值的统一。妇幼卫生政策价值是妇幼卫生政策基本要素的核心，追求较高的正价值是妇幼卫生政策制定者、研究者的共同目标。 三、妇幼卫生政策研究的意义 妇幼卫生政策研究有助于提高妇女儿童健康水平。卫生政策的导向与人群健康改善有着密切的关系。随着社会经济的发展，影响妇女儿童健康的问题不断改变，通过开展妇幼卫生政策研究，预测和明确不同发展阶段妇幼卫生领域存在的问题以及需要优先解决的焦点问题和政策短板，可以为不同时期妇幼卫生工作内容和重点的确定以及妇幼卫生政策的调整和完善提供依据。针对焦点问题进一步开展专题政策研究，如研究现状分析、国际经验研究、政策工具与方案研制等，可以为解决影响妇女儿童健康的问题提供理论支持和实践指导，促进妇女儿童健康的改善。 妇幼卫生政策研究有助于提高妇幼卫生行政管理与决策水平。高质量的政策制定需要理论、研究、实践相互支撑，需要有系统的理论、规范的程序和严谨的方法。妇幼卫生政策制定者为妇幼卫生行政部门，对妇幼卫生领域的问题具有深刻的认识，但在政策制定中有时存在凭经验直觉的现象，缺少科学的理论和方法。妇幼卫生政策研究者可通过信息咨询、政策论证和决策咨询等方式与政策制定者互动，将政策制定者丰富的实践经验、独特的行政管理视角与政策研究的理论、技术和程序很好地结合，各取所长，优势互补，可以提高妇幼卫生行政管理与决策的科学性和效率。 妇幼卫生政策研究有助于保障妇幼卫生政策的运行质量和效益。政策实施的动态过程存在许多不确定的因素，对政策进行监控和评估是一个必不可少的过程。通过开展妇幼卫生政策执行的动力阻力和应对策略研究，研制并应用政策监控、评价标准，对妇幼卫生政策的效果、效率和效益进行监控评价，有助于检验妇幼卫生政策绩效，厘清政策责任归属，优化政策资源配置，确保政策目标的实现，也为决定政策的未来去向（调整、修正、延续或终止政策）提供了重要依据。 妇幼卫生政策研究有助于促进卫生政策研究学科发展。政策研究是一个应用性强、以行动为取向的学科，具有很强的实践性，其生命力和价值就在于坚定面向政策实践，以现实社会问题或政策问题的分析和解决为宗旨。我国的卫生政策学科起步较晚，研究基础相对薄弱，如何运用科学的理论方法为政策实践提供明确的逻辑思路与方法是我国卫生政策学发展面临的挑战之一。妇幼卫生政策研究为卫生政策研究提供了丰富的实践案例，也是对政策研究理论方法在卫生政策研究领域的检验与拓展。妇幼卫生政策研究者通过参与妇幼卫生政策制定、执行、评价等过程的研究，为妇幼卫生行政部门提供有力的决策支持，有利于卫生政策学科的认可和推广，进一步促进卫生政策学科的发展。 第二节 妇幼卫生政策发展概况 （一）新中国成立初期至20世纪70年代：保护儿童生存和妇女劳动力，建设妇幼卫生体系 新中国成立伊始，妇幼卫生工作刚刚起步，妇幼卫生状况差，孕产妇和儿童死亡率居高不下，新生儿破伤风和妇女生殖道感染高发。针对上述问题，我国先后出台了一系列推广新法接生、儿童保健、妇女病普查普治、女工保健和劳动保护，以及计划生育等方面的政策。1949年成立的中央人民政府卫生部下设的妇幼卫生局成为全国妇幼卫生工作标准和政策的制定机构。1950年我国政府印发《关于发动秋季种痘运动的指示》《种痘暂行办法》，并于1953年制定了《1953—1957年妇幼卫生**个五年计划草案》。由此开始，我国发动了一切医药卫生力量共同防治儿童期常见传染病，并很快在全国范围内开展了婴幼儿普种痘苗工作。1957年印发的《关于在农业生产中注意农村妇女儿童劳动保护，加强妇幼卫生知识宣传，对农村托儿组织进行保健指导的通知》、1962年印发的《关于加强孕产妇保护，积极开展新法接生工作的意见》、1964年印发的《关于加强新法接生工作，消灭新生儿破伤风，降低产妇染病率的通知》与1978年印发的《关于加强子宫脱垂、尿瘘防治工作的通知》等保护儿童生存、保护妇女劳动力的妇幼卫生政策，涉及推广新法接生、儿童保健、妇女病普查普治、女工保健和劳动保护及计划生育等方面，为我国妇幼卫生事业的发展奠定了坚实的基础。在加强妇幼卫生体系建设方面，卫生部1955年颁发妇幼保健院、产院、妇女保健所、儿童保健所、妇幼保健所、妇幼保健站、妇幼卫生工作队等七个妇幼卫生专业机构组织试行简则，对妇幼卫生机构的主要任务、人员、编制等作出规定，使妇幼卫生专业机构的发展有章可循。截至1958年，全国已有妇幼保健院230个，县区及工矿企业共设保健所、保健站4599个，部分地区甚至已基本形成妇幼保健网。在上述政策的推动下，我国新生儿访视已经开始并逐步完善，在提高母乳喂养率、促进产后康复、保证婴儿健康成长等方面突显成效；在全国范围内开展的妇女病普查普治中，子宫脱垂和尿瘘、宫颈癌、月经病、滴虫性阴道炎等发病率呈明显下降趋势。 （二）改革开放至20世纪80年代末：明确妇幼卫生发展方向，逐步规范体系建设和妇幼保健服务开展 1976年后，妇幼卫生事业开始恢复发展，逐步推行机构和服务系统管理工作。1980年卫生部制定颁布了《妇幼卫生工作条例（试行草案）》，全国各地妇幼卫生工作及保健机构建设逐渐恢复，专业队伍建设也逐渐加强，业务内容逐步扩大。1982年制定出台的《县妇幼卫生机构的建设与管理方案》对妇幼卫生机构的职责范围、业务技术要求、服务方向、工作方法、组织机构、人员编制、房屋建设及各种规章制度都做了具体规定。随着新法接生的普及，城市农村逐步开展围产保健，推行孕产妇系统管理；儿童保健从一般的定期体检发展到婴幼儿系统保健管理、托幼机构管理、小儿“四病”防治；计划生育工作也由单纯的提倡节制生育发展到推行优生优育。1985年，卫生部制定《全国城乡孕产期保健质量标准和要求》并逐步推行孕产妇系统管理，全国2/3的城市开展了孕产期保健，与此同时农村孕产期保健试点也逐渐扩大。1986年《妇幼卫生工作条例》颁布，明确了妇幼卫生坚持以保健为中心、以基层为重点、保健与临床相结合的方针，强调妇幼卫生专业机构建设的妇幼卫生方针。随后，卫生部相继颁布《城乡儿童保健工作要求》《全国城市围产保健管理办法（试行草案）》和《