促进京津冀协同发展的财政政策研究

**章财政政策促进京津冀 协同发展的理论分析 京津冀地区位于环渤海地区的中心位置，是国家经济发展的重要引擎和参与国际竞争合作的先导区域。无论是经济发展、社会空间布局，还是生态环境方面，都对三地协同发展提出了迫切要求。 一是经济梯度格局亟须产业分工协作。从经济发展阶段来看，北京、天津、河北分别处于后工业化阶段、工业化后期阶段和工业化中期阶段，呈明显的梯度变化格局。对于后工业化地区，城市规模不经济问题较为突出，大量劳动力和产业将从城市中心向外扩散，区域对外作用以辐射为主。对于工业化中期地区，集聚作用正发挥主导作用，以特定增长极为载体，吸引着外部的各类资源向此集聚。对于工业化后期地区，集聚辐射作用介于两者之间。目前，京津冀经济发展阶段协调互补，客观上要求三地之间进行产业分工协作。然而，目前京津之间、北京新城与环京县市之间、河北各县市之间都存在不同程度的产业结构雷同、资源分散利用、地区恶性竞争的情况。 二是社会空间差异亟须区域协同合作。作为全国三大城市群之一，2019年京津冀地区城镇居民家庭人均可支配收入约为47万元，仅为长三角地区的4/5左右，也低于珠三角地区的平均水平；城市化率落后长三角地区和珠三角地区10个百分点以上，社会发展程度相对较低。另外，京津冀内部城市体系结构性失衡问题较为突出。城市体系出现了明显断层，大城市数量明显偏少，仅有六个，且人口在300万人以上500万人以下的城市仅有唐山市一个。地区城市体系中，顶层是北京、天津这两个超大城市和特大城市，底层是数量占95%的中等城市和小城市，中间层的大城市数量过少，无法承接来自顶层的辐射，带动底层发展的能力也较弱。由此导致了京津冀地区城市体系和社会发展的整体失衡。城市体系中间层之所以未能壮大，主要是因为区域发展故步自封，尤其是超大城市和特大城市与区域整体合作体系未能建立，人流、物流、资金流、信息流并未在区域间顺畅流通。 三是生态环境现状亟须环保联防联控。京津冀地区整体地势呈西北高、东南低的特征，基本由东南平原区、冀西冀北山地区、坝上高原区组成。区域地形地貌特征是生态环境保护的重要依托，对北京而言尤其如此。生态环境的外部效应在相邻区域表现得更为明显，改善生态环境客观上要求京津冀联合行动。 京津冀协同发展是实现京津冀优势互补、疏解非首都核心功能、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。在实践中，京津冀协同发展已得到高度重视，已经成为一个重大国家战略。京津冀协同发展目标的实现，离不开政府的适度干预。财政政策是政府干预经济的重要手段之一，区域经济协同发展中的基础设施建设、产业分工协作、环境保护等方面都与财政政策有关，所以，对促进京津冀协同发展的财政政策进行研究，具有重要意义。 **节相关概念界定 在研究京津冀协同发展时，经常会涉及区域合作、区域协调发展、区域协同发展、区域一体化等概念，有必要对这些概念做一个明确区分。所谓区域合作，主要指“区域经济合作”，是与区域经济冲突相对应的区域经济关系的一种表现形式，是构成一个区域的不同空间单元在要素、生产与销售等方面展开的多方互利行为。区域协调发展与区域协同发展没有显著差异，是指在明确的政府干预下，一个区域内部或不同区域之间发展格局合理化的过程或状态。区域一体化包括区域内部一体化与外部一体化，前者是指构成一个区域的不同空间单元形成了一个利益共同体，后者是指一个国家的多个区域或所有区域形成了一个利益共同体。这三个概念的关系是：区域经济合作是指具体的行为，区域协调发展（区域协同发展）是指有目的的政府干预下的趋近于区域一体化的过程，而区域一体化是指区域格局完全合理化的一种理想状态。要实现区域一体化，必须促进区域协同发展，而促进区域协同发展的关键之一是促进区域经济合作。 财政政策也是本书研究涉及的一个重要概念。一般认为，财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标，而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。财政政策贯穿于财政工作的整个过程，是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。财政政策是国家整个经济政策的组成部分。一般意义上的财政政策主要以实现宏观经济稳定为目标。本书所提出的财政政策，泛指一切有利于促进区域协同发展的财政手段。 第二节理论基础 一、区域经济发展理论 （一）平衡发展理论 平衡发展理论，是以哈罗德-多马新古典经济增长模型为理论基础发展起来的。平衡发展理论认为，由于各经济要素间存在相互依赖性和互补性，如果一味地侧重某一个部门或地区的投资，那么落后的部门和地区的阻碍作用，将使得所有的部门和地区都不会得到发展。因此，各地区、各产业应基本保持同步发展，通过平衡部署生产力，实现区域经济的平衡发展。该理论注重加大对相对落后地区、不发达产业的投资，以使各地区和产业之间平衡发展。平衡发展理论注重于促进社会公平、缩小地区间发展差距和维护社会稳定，在经济发展到一定阶段的时候，有利于区域和产业协调发展。 （二）非平衡发展理论 1冈纳·缪尔达尔的循环累积因果论。该理论认为，经济发展过程在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，而是从一些条件较好的地区开始，一旦这些区域由于初始优势而比其他区域超前发展，则由于既得优势，这些区域就通过累积因果过程，不断积累有利因素继续超前发展，从而进一步强化和加剧区域间的不平衡，导致增长区域和滞后区域之间发生空间相互作用，由此产生两种相反的效应：一是回流效应，表现为各生产要素从不发达区域向发达区域流动，使区域经济差异不断扩大；二是扩散效应，表现为各生产要素从发达区域向不发达区域流动，使区域发展差异得到缩小。在市场机制的作用下，回流效应远大于扩散效应，即发达区域更发达，落后区域更落后。基于此，缪尔达尔提出了区域经济发展的政策主张：在经济发展初期，政府应当优先发展条件较好的地区，以寻求较好的投资效率和较快的经济增长速度，通过扩散效应带动其他地区的发展；但当经济发展到一定水平时，也要防止循环累积因果造成贫富差距的无限扩大，政府必须制定一系列特殊政策来刺激落后地区的发展，以缩小经济差距。 2阿尔伯特·赫希曼的不平衡增长论。该理论认为，经济进步并不同时出现在每一处，经济进步的巨大推动力将使经济增长围绕*初的出发点集中，增长极的出现必然意味着增长在区域间的不平等，是经济增长不可避免的伴生物，是经济发展的前提条件。他提出了与回流效应和扩散效应相对应的“极化效应”和“涓滴效应”。在经济发展的初期阶段，极化效应占主导地位，因此区域差异会逐渐扩大；但从长期看，涓滴效应将缩小区域差异。 3佩鲁的增长极理论。法国经济学家佩鲁首次提出增长极概念，其出发点是抽象的经济空间，后者以部门分工所决定的产业联系为主要内容，所关心的是各种经济单元之间的联系。他认为，增长并非同时出现在各个部门，而是以不同的强度首先出现在一些增长部门，然后通过不同渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的终极影响。显然，他主要强调规模大、创新能力强、增长快速、居支配地位且能促进其他部门发展的推进型单元即主导产业部门，着重强调产业间的关联推动效应。 布代维尔从理论上将增长极概念的经济空间推广到地理空间，认为经济空间不仅包含了经济变量之间的结构关系，也包括了经济现象的区位关系或地域结构关系。因此，增长极概念有两种含义：一是在经济意义上特指推进型主导产业部门；二是在地理意义上特指区位条件优越的地区。该理论强调区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，并把其培育成经济增长极。通过增长极的积聚和扩散效应，影响和带动周边地区经济发展。增长极的积聚效应主要表现为资金、技术、人才等生产要素向极点聚集；扩散效应主要表现为生产要素向外围转移。在发展的初级阶段，积聚效应是主要的；当增长极发展到一定规模后，积聚效应减弱，扩散效应增强。但总体上，积聚效应往往会大于扩散效应，市场力量的作用往往会扩大区域经济差距。需要指出的是，点-轴开发理论可看作是增长极和生长轴理论的延伸，它不仅强调“点”（城市或优区位地区）的开发，而且强调“轴”（点与点之间的交通干线）的开发，以点带轴，点轴贯通，形成点轴系统。 4弗里德曼的中心-外围理论。该理论在考虑区际不平衡较长期的演变趋势基础上，将经济系统的空间结构划分为中心和外围两个部分，二者共同构成一个完整的二元空间结构。中心区发展条件较优越，经济效益较高，处于支配地位；外围区发展条件较差，经济效益较低，处于被支配地位。因此，经济发展必然伴随着各生产要素从外围区向中心区的净转移。在经济发展初始阶段，二元结构十分明显，*初表现为一种单核结构。随着经济进入起飞阶段，单核结构逐渐为多核结构所替代。当经济进入持续增长阶段，随着政府政策的干预，中心和外围的界限会逐渐消失，经济在全国范围内实现一体化，各区域优势得以充分发挥，经济获得全面发展。 5区域经济梯度推移理论。该理论的基础是美国跨国企业问题专家弗农等的工业生产生命循环阶段论。该理论认为，工业各部门甚至各种工业产品都处在不同的生命循环阶段上，在发展中必须经历创新、发展、成熟、衰老四个阶段，并且在不同阶段，将由兴旺部门转为停滞部门，*后成为衰退部门。区域经济学者把生命循环论引用到区域经济学中，创造了区域经济梯度转移理论。根据该理论，每个国家或地区都处在一定的经济发展梯度上，世界上每出现一种新行业、新产品、新技术，都会随时间推移由高梯度区向低梯度区传递。因此，区域经济差距的出现不可避免。 二、区域经济发展中的政府行为 （一）公共用地悲剧 公共事物悲剧*早可以追溯到古希腊哲人亚里士多德的断言:“凡是属于*多数人的公共事物，常常是*少受人照顾的事物。人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”具体分析这一断言并使之成为公共选择分析模型的，是加雷特·哈丁。他于1968年在美国著名的《科学》杂志上发表了《公共用地的悲剧》一文，提出了著名的“公共用地悲剧”理论。在此理论中，他设想了一个向一切人开放的牧场，其中每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所畜牧的牲畜数量的多少。当存在过度放牧问题时，每个牧羊人只承担公共用地退化成本的一部分，这时就会出现所有人都追求各自的*大利益的现象。这就是悲剧所在。在信奉公共事物自由的社会中，每个人均追求自己的*大利益，公共事物中的自由给所有人带来毁灭性的灾难。哈丁的理论蕴含的合作思想在于:在公共管理领域，区域政府是区域利益主体，为避免“公共用地悲剧”的发生，必须加强区域政府间的合作。 （二）集体行动的逻辑 1965年，美国著名经济学家曼库尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中，对流行的“集团利益的存在会促使集团成员为了追求共同利益而行动”的观点提出质疑，指出“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”。为什么会出现这样的情况呢?奥尔森认为，关键在于具有公共物品特性的集团利益所引起的个体“搭便车”行为。公共物品消费的非排他性使得集团成员认为即使不为公共物品的生产和供应承担任何成本也照样可以享用。在经济发展中，不同地区之间有时会共享一种或几种资源，如水资源、森林资源、矿产资源、生物资源等。当某一地区对共享资源实施保护时，由于它不能阻止其他地区享受该资源保护带来的效益，极易产生“搭便车”问题，从而使集体行动失效。集体行动的可能性只有在特定的条件下才存在，即组成集团的人数足够少，并且集团内存在迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制，在这种条件下，“搭便车”倾向会得到遏制。例如，在人数较少的社区中，某一成员虽然因为“搭便车”享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员“搭便车”的动机就会大大减弱。集体行动的逻辑为构建区域政府间合作组织，形成区域政府间合作的激励机制和约束机制提供了有益的启示。 三、小结 通过对区域经济发展理论中的平衡发展理论和不平衡发展理论所包含的几种理论进行的上述考察，我们可以得出以下结论，即区域经济的平衡发展离不开高层级政府尤其是中央政府的适当干预。加雷特·哈丁提出的“公共用地悲剧”理论表明，为了实现区域整体利益，避免“公共用地悲剧”的发生，必须加强区域政府间合作。但这一理论并没有探讨区域政府间能否进行自愿合作。集体行动的逻辑理论认为，在组成集团的人数足够少，并且集团内存在迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制时，集体行动的可能性是存在的。在通过政府干预实现区域经济平衡发展的过程中，就财政政策而言，中央政府主要应该通过完善财政转移支付制度，促进各地区公共产品供给的均等化，从而促进区域经济平衡发展。同时，应该出台有利于各地区进行财政合作的法律法规。对于地方政府而言，在区域内成员数量很少的情况下，地方政府之间的自愿合作很可能能够实现。其中，探索实施横向财政转移支付制度，应该成为地方政府之间进行财政合作的一个重要方面。 第三节研究述评 一、关于京津冀协同发展的研究 （一）如何进行产业转移、升级的研究 李玉涛（2015）从城际轨道交通、通勤交通、港口、疏港通道、高速铁路等交通运输基础设施的角度，指出实现京津冀一体化，先要实现交通运输基础设施一体化。王曼怡等（2015）通过分析金融支持京津冀产业结构调整机制，从理论上明确了京津冀地区金融协同对推进地区产业转移、升级的必要性。张峰等（2015）指出，充足有效的资金支持、完善的金融组织体系、便捷高效的金融服务和科学合理的金融监管，是支持产业转移和承接的有力保障。邬晓霞等（2015）和谷瑞等（2015）进一步测度了京津冀金融协同发展程度，总结出采取自上而下方式推进京津冀金融协同发展的结论和具体措施。除了产业转移、升级的保障研究，臧秀清（2015）从功能区分的角度规划三地进行产业转移的定位与特色。马俊炯（2015）从定量指标分析出发，提出了京津冀三地需依靠工业内部结构差别，继而通过测算潜力值，结合地理位置，将京津冀区域13个主要城市分为核心区、紧密协作区、联动支撑区三个等级圈域，各圈域需以不同定位在京津冀产业转移、升级中发挥各自的作用。孙久文、姚鹏（2015）利用地区相对专业化指数、地区间专业化指数、制造业平均集中率指数、sp指数测算了京津冀区域经济一体化对制造业空间布局的影响，并得出结论：在产业发展过程中，北京应该充分发挥其人才、技术、信息齐备的首都优势，发展知识密集型产业；天津应该发展成为创新产品的实验和制造基地；河北省应该成为协同创新共同体的产业化基地。孙芳等（2015）通过应用区位商、生产规模、产量、产值的比较分析，表明河北省是京津冀地区的重要农副产品主产区，其农产品供给京津两大城市人口消费具有优势条件，从而提出在京津冀区域协同发展中，构建农业生产、流通、加工、销售、服务和消费区域新型农业产业经营一体化体系。刘雪芹、张贵（2015）通过比较分析京津冀三地产业创新要素和创新环境，继而用数据包络分析法对产业协同创新能力进行评价，结果显示，北京产业协同创新整体能力强，天津产业升级方面能力较强，河北省总体效果较差。因此，三地应走“强点、集群、组链、结网成系统”的产业协同创新路径。石林（2015）设想了京津冀产业协作发展应以技术“进链”、企业“进群”、产业“进带”、园区“进圈”为主线，以“缺链补链、短链拉链、弱链强链、同链错链”为思路，形成“项目带动、企业拉动、集群驱动、产城互动、区域联动”的新格局。聂巧平等（2015）从区域环境治理创新机制出发，寻找京津冀产业升级、转移的路径。吴康（2015）利用人口数据，从城市群职能分工角度指出，京津的产业升级、转移相对明确。河北省大部分城市职能分工尚不明显，是京津冀协同发展面临的重大问题。姚峰等（2015）强调，在产业承接中，河北省应遵循坚守生态底线的原则，构建低碳发展的现代产业体系，明确去重型、再加工化的发展路径，绕过同构竞争。薄文广、陈飞（2015）提出，在京津冀区域进行产业转移、升级是一个长期的宏伟目标，主要原因在于，京津冀产业的相互依赖性和上下游关联性较少，很难形成产业互动，也无法通过产业关联、产业协作、产业融合而达到利益互惠。 （二）极化效应与扩散效应的研究 贾琦、运迎霞（2015）从人口、经济、社会和空间四个层面，运用熵值法和多目标线性加权法，得出2000年以来京津冀区域呈现出京津冀的梯度排列，从经济城镇化入手实现扩散效应大于极化效应，是可行的措施。王少剑、方创琳、王洋（2015）构建了耦合协调度测算模型，在城市化与生态环境客观复杂动态关系的基础上，通过交互胁迫关系和动态耦合应用，预测京津冀地区的城市化与生态环境的耦合协调度变化趋势的两种类型，从而为京津冀区域极化效应的改变提供理论支持。鲁金萍、杨振武、孙久文（2015）借助中心职能强度模型对京津冀城市群进行中心城市等级划分，对城市群内部各等级中心城市间的经济联系强度进行综合分析和测度，发现城市间经济联系多集中在北京、天津、廊坊、唐山几个点之间，石家庄对省内城市的扩散作用弱，河北省内城市之间联系松散，京津冀城市群联系存在明显极化效应。在大量实证证据面前，杨崇勇（2015）指出，造成河北省与京津巨大差距的主要原因是政策差距大，京津冀的协同发展要实现扩散效应，应该把拉平京津冀的政策差距作为协同发展的重要目标。臧维等（2015）提出，要实现京津冀协同发展，解决好要素单向流动的极化难题，要从高技术产业协同创新探索入手，其中政府的政策制定和资金支持是引导高技术产业协同创新方向的关键资源；高技术产业和科研机构的创新活动是推动协同创新的核心资源。陆大道（2015）在深入了解实际情况后指出，三地资源流向更多受政府政策干预，很难通过市场优化资源配置。他认为，将北京定位为以高端服务业为主体的国家经济中心城市，是实现环境治理、要素重新配置的有力措施；将天津定位为华北地区经济中心城市，将河北省定位为以资源为基础的中高制造业和农业基地，有助于改变同构竞争、资源单向流动的现状。程恩富（2015）认为，要在实现京津冀协同发展的内在机制中消除北京市的极化现象，需要极其倾斜的政策，让河北地区尽快享受到基本公共服务的均等化。王辉等（2015）认为，京津冀交通一体化是一项系统工程，有利于实现中心城市资源的扩散，从而有利于消除京津贫困带，促进京津冀有效融合。 （三）如何促进区域合作的研究 臧秀清（2015）认为，建立区域合作的体制与协调机制，使之作为多方利益共享及分配机制的组织保障，是政府协调的关键，即形成有决策层、协调层、执行层的，由上至下、由中央至地方的多层合作机制。杨开忠（2015）提出，将北京城市功能疏解作为推进京津冀协同发展的优先领域，强调对北京市全面取消地区生产总值考核，填入“四个服务”考核，从而改变京津冀政府间利益竞争的局面。肖金成（2015）总结了“一轴两带三城四区五群”京津冀区域发展格局，为京津冀政府间的竞争合作关系提供了理论基础。祝尔娟（2015）指出，城镇布局、产业布局、生态布局、交通体系以及重大跨区域项目等规划，应在中央层面做好京津冀区域规划的顶层设计，避免无序竞争。匡贞胜等（2015）从边界效应转化的视角，提出摒弃地方政府干预，建立市场、中央政府、次区域合作组织联动的传导机制。张瑞平（2015）认为，破除囚徒困境的体制与制度障碍，需要建立由国家发改委牵头，各行政区行政长官参加的京津冀区域协调发展联席会。陈兰杰（2015）从推进政府信息资源共享机制的角度，提出区域政府信息资源共享是走出政府博弈困境，实现京津冀协同发展的关键。 二、关于促进京津冀协同发展的财政政策的研究 高洪显、陈渝（2015）对京津冀地方政府财政政策协同提出如下建议：建立并完善京津冀地区区域利益协调机制，进一步规范财政转移支付制度，优化财政支出结构，提升政府行政绩效。赵国钦、宁静（2015）认为，京津冀财政合作的操作框架建构可从如下几方面展开：一是融合刚性制度框架和柔性协商机制；二是探索建立区域预算协同机制；三是平衡横向资源配置和成本收益关系；四是理顺政府和市场的关系以及财政投融资机制。高雪莲（2015）以财政公平和效率为基准原则，建立了财政标准横向分配模型，测算京津冀各区县和各城市2012年标准财力和均衡分配额度，建议在整个京津冀区域内，通过横向财政平衡，促进公共服务一体化。张波（2016）认为，运用财政政策促进京津冀协同发展，应该进一步深化财政收入、支出和转移支付改革,进一步探索产业转移利益分享、京津横向生态补偿、交通建设多元融资、公共服务成本共担等机制。 总体上看，关于京津冀协同发展的研究很多，而关于促进京津冀协同发展的财政政策的研究非常有限。已有的促进京津冀协同发展的财政政策的研究在广度上为进一步研究提供了重要参考，但对于某些重点问题，研究深度还明显不够。进一步还需注重研究如何完善相关制度，使提出的促进京津冀协同发展的政策建议能够有效实施。