读懂党内法规

法治体系二元框架下的党内法规法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式。法治兴则国兴，法治强则国强。中共中央印发法治中国建设规划（2020―2025年）. 人民日报，20210111.从地位、作用上看，全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求与重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。从全面依法治国与新时代中国特色社会主义建设的关系来看，中国特色社会主义法治是中国特色社会主义的重要组成部分，是中国特色社会主义事业发展前进的基本保障。从发展过程上看，中国特色社会主义法治建设经过了一个长久的历史过程，每一个发展阶段都体现着党和国家领导人治国理政的基本理念，凝聚和反映着不同历史时期的时代精神和社会发展要求。中国特色社会主义法治是中华人民共和国成立七十多年来中国共产党艰辛探索依法执政基本规律的智慧凝结，是改革开放四十多年来以来中国共产党领导人民进行中国特色社会主义建设的重大成就和经验结晶。从历史进程来看，中国特色社会主义法治建设与中国社会主义现代化建设基本上是同步伐、共命运。早在1978年12月13日，邓小平同志就明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 邓小平文选：第2卷. 北京：人民出版社，1994：146.这就为以后的中国特色社会主义法治建设确定了基调，奠定了基础。党的十一届三中全会后，党中央进一步提出了“健全社会主义民主，加强社会主义法制”的目标，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针，为中国特色社会主义法治建设确立了制度依据，奠定了理论基础。1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中**次明确指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”把依法治国作为治国方略，标志着中国共产党在执政方式和治国理念上取得了重大进展和历史性突破。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过了宪法修正案，把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，标志着中国特色社会主义法治正式成为中国特色社会主义建设事业的有机组成部分和重要奋斗目标，同时也标志着中国特色社会主义法治建设进入了新的历史时期。2002年11月14日，党的十六大修改《中国共产党章程》，增写了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的内容。党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央，高度重视中国特色社会主义法律体系建设，认真践行社会主义法治理念，全面推进依法治国基本方略的实施，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有力推动了中国特色社会主义法治建设的继续前进。2011年10月27日《中国特色社会主义法律体系》白皮书的公布，宣告了中国特色社会主义法律体系的正式形成，标志着中国特色社会主义法治建设取得突破性进展。党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，推动法治建设取得历史性进展。2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会首次以中央全会的形式专题研究部署“全面推进依法治国”这一基本治国方略，其通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。这标志中国特色社会主义法治建设开始迈入新的发展实施阶段。从改革开放时期的社会主义法制建设开始，到中国特色社会主义法律体系的基本形成，再到当前的中国特色社会主义法治体系建设，中国特色社会主义法治建设已经走过了四十多年的历史进程。在这四十多年中，中国的现代化建设取得了巨大成就，中国共产党在执政方式和治国理念上也积累了宝贵的经验，取得了重大进展，*终明确了“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”的执政方式和治理理念。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度全面推进依法治国，坚持依法治国和制度治党、依规治党有机统一、统筹推进，抓住科学立法、严格执法、公正司法、全民守法关键环节，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。2014年10月20日至23日党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面依法治国决定》），在新中国法治发展建设史上具有里程碑意义。其重大意义主要体现在：一是确定了新时代中国特色社会主义法治建设的顶层设计。《全面依法治国决定》明确了全面推进依法治国的总目标、重大任务，作出了一系列关于全面推进依法治国的新论断、新部署，深刻回答了在当今中国建设什么样的法治国家、怎样建设社会主义法治国家等一系列重大理论和实践问题，为坚持走中国特色社会主义法治道路提供了根本遵循，指明了前进方向。《全面依法治国决定》是中国共产党在新的历史条件下对社会主义法治建设历史经验的深刻总结，是着眼未来全面推进依法治国的重大部署，是指导中国特色社会主义法治建设的纲领性文件。二是明确了中国特色社会主义法治体系的丰富内涵。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。《全面依法治国决定》提出的“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，不仅构成了全面依法治国的总目标，同时还确定了中国特色社会主义法治体系的丰富内涵和二元框架。这是中国法治发展史上**次将党内法规体系与国家法律体系并列，一起作为管党治党、治国执政的基本方式；也为进一步将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中，将形成“完善的党内法规体系”确立为全面依法治国的总目标和中国特色社会主义法治体系建设的重要内容，具有重要的引领性作用、开创性意义。三是拓展了新时代“法”的范畴的内涵和外延。《全面依法治国决定》突破了传统意义上“法”的范畴，将党内法规纳入依法治国之“法”的视野中。从此以后，党内法规也属于广义的法的范畴。新时代法治建设中的“法”，不仅包括传统意义上的国家法律，而且包括党内法规。因此，随着“法”的范畴的内涵和外延发生了改变，依法治国、依法执政的概念自然也发生了改变：既要求中国共产党依据宪法法律治国理政，也要求中国共产党依据党内法规管党治党。在两者的关系上，党内法规与宪法法律都是党和人民意志的反映，都是国家治理体系的重要组成部分，都是中国特色社会主义法治建设的重要内容，但两者的制定主体和制定程序、调整对象、适用和约束范围、实施手段都有不同：宪法法律是所有公民的行为底线，党内法规是各级党组织和全体党员的纪律规矩。中国共产党是中华民族的先锋队，由中国人民中的先进分子构成，其先锋队性质和先进性纯洁性要求决定了党内法规要严于宪法法律。四是提出了加强党内法规制度建设的决策部署。《全面依法治国决定》指出：党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。从内容上看，中国特色社会主义法治体系主要包括五个部分：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。其中，前四个属于国家法律制度范畴，后一个属于党内法规制度范畴。这就确立了中国特色社会主义法治体系的二元框架和复合结构。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，依法执政是依法治国的核心和关键。国家治理主要依靠国家法律规范体系，而要实现依法执政，不仅要依靠国家法律规范体系，同时还要依靠党内法规制度体系，坚持依法治国和依规治党有机统一，实现国家法律与党内法规的良性互动。因此，在中国特色社会主义进入新时代以后，从全面依法治国战略布局的政治高度看待当前的党内法规制度建设，不仅有利于依法治国、依法执政的实施开展，同时还有利于中国特色社会主义法治建设的推动推进。从性质上看，党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会，以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的，体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。作为一种特殊的行为规范，党内法规与国家法律既有联系也有区别，这种区别主要体现在适用对象上的不同：国家法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且党内法规制度比国家法律体系要求更严格。王振民，施新洲，等. 中国共产党党内法规研究. 北京：人民出版社，2016：9.中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国*广大人民的根本利益，中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士，由中国公民中的政治先进分子构成，所以对共产党员的要求要比对普通公民的要求更高一些、更严一些。因此，全面推进依法治国，一方面要依靠国家的法律法规来治国理政，另一方面要依靠党内法规来管党治党。全面依法治国是党内法规制度建设和国家法律法规制度建设统筹推进、一体建设的双轨模式，*终要形成国家法律法规制度和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的二元格局，实现依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的目标，即“一手抓依法治国，一手抓依规治党”，两者并行不悖，并紧密结合。作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，党内法规制度建设关乎管党治党、治国理政的成败与否。加强党内法规制度建设是依法治国、依规治党的必然要求。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，党内法规制度建设成为法治建设的重要组成部分。因此，制度治党、依规治党本身就是法治建设的重要表现；同时，加强党内法规制度建设是提升党员干部决策水平和工作能力的根本要求，有助于提升党员干部法治思维和依法办事的能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，尤其是高级干部，要以身作则、以上率下。为此，需要把法治建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核的指标体系，作为衡量其工作能力的重要指标；要把“能不能遵守法律法规、能不能依法办事”作为考察干部的重要内容。在相同的条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。为了更好地强化依靠党内法规管党治党的理念，进一步夯实依规治党的制度基石，2013年11月，党中央颁发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对其后5年中央党内法规制定工作进行统筹规划，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，是做好党内法规制定工作的重要指导性文件，有力地推动了党内法规制度体系建设。2015年8月，中共中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，进一步完善党内法规制定体制机制，统筹推进中央党内法规制度建设各项工作，极大地加快了党内法规制度建设的体系化进程，推动了党内法规工作的蓬勃发展。2018年2月23日，党中央公布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》。第二个五年规划深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对其后5年党内法规制度建设进行了顶层设计，提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。该规划提出，要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。该规划的印发开辟了党内法规制度建设的新纪元，开创了全面从严治党的新局面。总的来看，新时代党内法规制度建设成果集中体现在以下几个方面。（1）党内法规统筹机制不断完善。党内法规制度建设是一个系统工程，必须有计划、有步骤地推进，确保党内法规制度体系的系统性、统一性、协调性。为了确保党内法规制度建设的统筹性，强化顶层设计，突出规划指导，党中央分别于2013年11月、2018年2月颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013―2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018―2022年）》，对未来一段时期的党内法规制度建设进行部署安排，从而极大地加快了党内法规制度建设步伐，有力地推动了党内法规制度体系建设进程。（2）党内法规制度体系逐步完善。在党内法规发展过程中，党内法规制度体系逐步趋向科学化、制度化、规范化，逐渐形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，党内工作和党内生活等党内主要方面基本实现了有规可依、有章可循。下一步要继续增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。（3）党内法规执行力度不断加大。法律的生命在于实施。2014年8月27日，习近平同志在听取兰考县和河南省党的群众路线教育实践活动情况汇报时讲话指出，再好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室. 习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编. 北京：中国方正出版社，中央文献出版社，2016：92.所以要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人，做到制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。2014年10月8日，习近平同志在党的群众路线教育实践活动总结大会上再次强调：制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。习近平. 在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话. 人民日报，20141009.在党内法规执行力建设上，党中央通过严格落实、严厉督促、严肃问责等一系列手段措施，建立一整套行之有效的党内法规执行机制，确保党内法规的贯彻执行、落地生根，党内法规执行力建设取得了令人瞩目的成效。（4）党内法规工作机制不断健全。2011年7月，中央层面成立了专门的党内法规工作机构――中共中央办公厅法规局，各地各部门也在不断推动建立党内法规工作机构。为了完善党内法规制定工作体制机制，统筹推进中央党内法规制度体系建设，2015年8月，党中央还专门建立了中央党内法规工作联席会议制度，由中共中央办公厅法规局、中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部等14个部门参加，对推动党内法规制度建设起到了较好的统筹和协调作用。党的十九大提出，中国特色社会主义进入了新时代。进入新时代后，党内法规制度建设也面临着新要求新任务新目标。新时代党内法规制度建设是一项系统工程，要牢牢把握正确政治方向，坚持目标导向和问题导向，坚持整体推进和重点突破结合，坚持制定和实施并重，扎实推进党内法规制度建设各项工作。新时代党内法规制度建设应该着重解决以下几个突出问题：首先，制度是前提。党内法规制度建设的前提是有规可依、有章可循，这就要求要加大党内法规制定力度，尽快完善党内法规制度体系。现在，虽然党内法规的数量相对已经不少，但是从全面从严治党法规体系来说，这些党内法规的数量还远远不够，距离形成完善的党内法规体系还有较大差距。因此，需要继续加强党内法规制度建设，大力推进党内法规体系化进程。其次，执行是关键。党内法规制度制定出来之后，必须确保行之有效。“一分部署，九分执行”，制度规范再多，如果不具有应有的制度约束力、执行力，就是毫无意义的空气震动，因此需要进一步加大党内法规执行力建设。再次，人才是基础。党内法规相对于国家法律体系来说，毕竟还是一个新鲜事物。相对于对国家法律的研究，从事党内法规理论研究和实务工作的人员还相对较少，因此，要大力加强党内法规研究队伍建设，加强党内法规学科建设，加大党内法规研究力度，为党内法规制度建设提供源源不断的人才保障。*后，组织是保证。有了党的坚强领导，党内法规建设才能取得更大的进展，因此，深入推进新时代党内法规制度建设，必须坚持和加强党对党内法规制度建设工作的全面领导。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党内法规正是我们管党治党、治国执政的基本遵循，正如习近平同志所说：从严治党，*根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室. 习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编. 北京：中国方正出版社，中国文献出版社，2015：46.因此，党的依法执政，既包括党依据国家法律法规治国理政，也包括党依据党内法规管党治党。在管党治党实践中，党中央以零容忍的高压态势严惩腐败，坚持制度反腐、彻底反腐、科学反腐，将易于任性恣意的权力关进制度的牢笼里，使党内法规制度建设成为治国执政的主题，在全面从严治党中发挥着根本性的支撑保障作用。在全面依法治国条件下，管党治党要靠党规党纪，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，用严明的纪律管住全体党员。党的十八大以来，中国共产党出台了很多党内法规制度，始终坚持全面从严治党与依规治党相结合，始终把党内法规作为全面从严治党的制度支撑、重要保障和根本遵循。随着《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等一系列重要党内法规的修订出台，意味着全面从严治党中的基础性、骨干性、支柱性党内法规已经基本齐全，标志着全面从严治党制度体系框架基本形成，为形成完善的党内法规体系打下了坚实的基础。宋功德. 党规之治. 北京：法律出版社，2015：309.全面从严治党与依规治党相结合，体现了治标和治本的统筹兼顾。如果说“打虎”“拍蝇”等反腐行动是治标的话，形成“不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”的体制机制则是治本。新时代党内法规制度建设同时还体现了自律和他律的双管齐下：自律是内心的自觉，中国共产党是先锋队，党员是先进分子，要自觉地、模范地遵守国家法律、政治纪律和政治规矩、党内法规；他律是外在的约束，是指对违反党纪党规者进行的监督、处理和惩戒。全面从严治党与依规治党相结合，体现了德治和法治的有机统一、治标和治本的统筹兼顾、自律和他律的双管齐下，表明中国共产党对新形势下党的建设规律、治国理政规律有了新探索、新认识、新创见。伴随着党内法规制度体系的不断发展和完善，党内法规在全面从严治党中的地位和作用会越来越突出、明显。