走向可持续生态系统管理的国土空间规划——理论方法与实践

**章总论 生态文明是人类社会文明的一种形式，以人地关系和谐为主旨，以可持续发展为目标，在生产生活过程中注重维系自然生态系统的和谐，保持人与自然的和谐，追求自然–生态–经济–社会系统的关系和谐。 1962年，美国海洋生物学家蕾切尔 卡逊（ Rachel Carson）女士出版了《寂静的春天》一书，深刻揭示出工业繁荣背后人与自然的冲突，对传统的“向自然宣战”和“征服自然”等理念提出了挑战，敲响了工业社会环境危机的警钟，标志着人类环境意识的新觉醒。1972年罗马俱乐部发表《增长的极限》，提出自然资源与环境是有限的。同年，联合国发表《人类环境宣言》，公布了 26项指导人类环境保护的原则。1987年世界环境与发展委员会发表《我们共同的未来》，阐明可持续发展的含义。1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展会议通过《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，环境与发展成为全球共识和各国政治承诺。2002年南非约翰内斯堡，联合国可持续发展世界首脑会议通过《可持续发展世界首脑会议执行计划》，落实实施可持续发展战略，人类逐渐走向生态文明阶段。人类文明从原始文明、农业文明和工业文明进入到生态文明，人与自然的关系从被动适应自然的原始和谐、改造自然导致区域不和谐、大规模改造自然造成协调困难，演变发展为适应自然、人与自然和谐发展，人类的发展也从被动生存阶段进入到可持续发展阶段。在不同的发展阶段，人类的生产方式和社会组织方式发生了巨大转变，土地是国土空间的载体，对土地的认识和国土空间利用的认识更加深入和广泛（图 1-1）。在农业文明时代，人类粗放利用自然资源，实行耕种和驯养的土地利用方式，将土地作为一种资源，对土地的用途得到认识。在工业文明时代，人类集约高效开发 /利用自然资源。土地不仅是资源，同时也是资本，土地的用途和土地的生产能力（土地质量）得到认识。这时，进入生态文明时代，人类持续利用和保护自然资源。国土空间具有资源、资本和资产的属性，同时也是一种生态资产。人类不仅充分认识到国土空间的用途和生产能力，也认识到国土空间的生态、生产、生活功能等多种功能。 我国在城市化发展过程中，国土空间利用与生态保护政策从国民经济恢复期的生态环境保护意识尚未形成，历经计划经济期、市场经济转型起步期、市场经济转型初期、市场经济初期，逐步从萌芽阶段、起步阶段、发展阶段、深化发展阶段，发展到目前市场经济完善期的生态文明建设阶段（图 1-2）。 图 1-1 不同发展阶段下对国土空间利用的认识 图 1-2 中华人民共和国成立以来城镇化发展过程中不同社会经济发展阶段 在生态文明建设背景下，空间规划改革进入新时期。经过改革开放以来的不断发展，我国空间规划体系逐步强化，在经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用。然而我国经济社会发展长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，资源环境瓶颈约束加剧，体制机制有待进一步完善。新形势下的空间规划将保障国土资源安全、促进人地关系和谐、建设生态文明、协调城乡发展、改善人居环境等作为重中之重。编制国土空间规划是落实中央“治国理政”新理念、新思想、新战略的要求，是转变土地利用方式的需要。因此，须明确生态文明建设背景下国土空间规划的定位，深入研究分析国土空间规划的理念和方法，按照高质量发展和公平效率的要求，优化配置生态空间、农业空间和城镇空间，实施全域、全类型国土空间管制和治理，落实区域协调发展、乡村振兴、可持续发展等国家重大战略，提出规划目标和重点任务。 我国国土空间规划体系与我国现行行政管理体系相对应，由国家、省、市、县、乡镇五级国土空间规划构成。国土空间规划类型包括总体规划、专项规划和详细规划等。全国层面的国土空间规划纲要突出战略性、基础性和约束性，其是各级各类空间性规划的指导性规划，由自然资源部会同相关部门组织编制。省（自治区）国土空间规划突出区域战略性、协调性和管控性，由省（自治区）人民政府组织编制；市（包括直辖市、地级市、州、盟）国土空间规划突出区域统筹性、约束性和发展性，由相关人民政府组织编制；县（县级市）国土空间规划突出地方协调性和管控性，由县（县级市）人民政府组织编制；镇（乡）国土空间详细规划突出实施性和管制性。 在生态文明建设背景下，国土空间规划是构建人类活动与自然发展相协调的物质循环系统，强调地域的自然生态属性，以空间管控提升开发质量，突出自然资源安全保障，注重生态规律与生态环境保护。因此，国土空间规划走向可持续生态系统管理成为必然。国土空间规划属于国土空间使用与管理的组成部分，国土空间规划的目标以生态系统综合管理为基础，即对包括人类在内的完整生态系统实施综合管理，其目标是促进国土空间重建和效率提升，维护生态系统的健康及生产力和恢复力，保证生态系统为人类提供所需的产品和服务，构建科学适度有序的国土空间布局体系。走向可持续生态系统管理的国土空间规划，将综合考虑山水林田湖草沙生态系统之间的互相联系，综合考虑国土空间开发、利用和保护的生态、社会、经济前景，以及管理政策和体制的影响，关注不同地理空间人类活动的影响。 以市级国土空间规划为例，规划将突出区域统筹性、约束性和发展性，其规划定位主要是承上启下落实国家和省级国土空间规划要求，提高生活质量，保护环境，促进国土空间重建和效率提升，构建科学适度有序的国土空间布局体系和可持续生态系统管理体系，并约束指导下一级行政区国土空间开发保护格局。国土空间规划遵循以下原则。 （1）可持续原则，保持可再生资源的消耗率低于或等于资源的自然再生率； （2）公平与效率原则，国土空间规划应体现可持续发展原则以保证生态系统服务持续供给，不仅考虑到代际公平，而且考虑代内使用的公平占有与产品提供的公平性以及资源配置的整体昀优； （3）综合性原则，国土空间规划制定涉及多部门、多领域和各级政府，多方必须相互衔接，统筹兼顾和合理安排，有助于采取互补和相互促进的决策和行动，达到社会效益、生态效益和经济效益三个方面统一； （4）系统性与完整性原则，要保持生态系统结构和功能的稳定，明确生态系统是动态变化的； （5）因地制宜原则，规划目标确定应从区域内部的资源特点和区域外部的环境出发进行综合分析； （6）公共参与原则，制定决策的过程应当做到公共参与和公众理解，利益相关者和公民参与决策制定和资源分配。走向可持续生态系统管理的国土空间规划的目标定位于以下几个方面。 （1）构建科学适度有序的国土空间布局体系，促进自然资源的合理利用； （2）城镇功能进一步提升，促进城市重建和国土空间利用效率提升，实现各类要素配置合理和区域协调； （3）维护生态系统的健康及生产力和恢复力，保证生态系统为人类提供所需的产品和服务； （4）保护区域重要生态基础设施，修复退化生态空间，提升区域生态空间功能； （5）提高国土空间治理水平，减少并解决现在和未来人类活动与大自然之间的矛盾冲突； （6）保障国土空间开发、利用、保护与经济发展的可持续性，保障国土空间利用与保护的社会环境公平。走向可持续生态系统管理的国土空间规划将体现以下几个方面特点。 （1）生态性，以可持续生态系统管理为基础，平衡生态、经济和社会目标以实现可持续发展； （2）综合性，与相关行业部门、政府机构和利益相关者之间的综合协调与权衡； （3）空间性，具有明确的地理空间位置或区域； （4）适应性，符合区域实际并适应生态系统； （5）战略性，关注生态空间保护长期的经济、社会和环境效益； （6）参与性，利益相关者公众参与规划过程。 同时，国土空间规划是不断循环的动态过程。针对动态规划过程，一是要重视规划过程的循环。规划工作的各个步骤、各个环节是互相关联的（Ehler and Fanny，2009）。二是要保持规划的弹性。国土空间管制区域应分级分类型和分区，根据变化对规划做出必要的调整，使规划方案保持弹性。三是要定期评估规划实施状况，随时对规划做必要的调整或修编。 国土空间规划方法将改变传统规划模式“规模预测 –框定指标–空间布局”，创新“反规划”逆向思维的规划方法与现有规划方法有机结合的方法。以市级国土空间规划为例，生态文明建设背景下国土空间规划与传统土地利用规划的比较见表 1-1。规划需强化资源环境承载力评价、生态安全格局、区域发展定位、城镇建设优化与产业发展布局等研究，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，以生态保护红线和永久基本农田为“底”，划定城镇开发边界，确定国土空间规划目标和开发利用与保护总体格局，通过空间要素统筹和空间管制实现全要素的底线控制，构建科学适度有序的国土空间布局体系，促进自然资源的合理利用；开展多方案对比分析，关注规划的环境影响评价和环境社会公平性评估，以此形成较为科学的规划方案。 表 1-1 生态文明建设背景下国土空间规划与传统土地利用规划的比较 续表 走向可持续生态系统管理的国土空间规划方法是将理论方法研究与实践应用有机结合，明确国土空间规划的管理边界与分析边界，以目标与任务 –现状分析 –底线思维 –冲突和兼容性的识别 –指标与规模 –未来情景与方案优选 –空间管制 –评估与实施机制构建为技术框架，面向人类活动影响调控、生态系统功能提升、社会经济与生态保护效能复合等可持续生态系统管理，针对国土空间规划的底线约束、生态系统保护、耕地资源保护、国土空间生态修复、国土空间优化等重点问题开展了深入探索和研究。在理论方法层面，研究目标与任务 –现状分析 –底线思维–冲突和兼容性的识别 –指标与规模 –未来情景与方案优选–空间管制 –评估与实施机制构建等构成的国土空间规划编制技术框架；针对国土空间规划编制的底线约束问题，研究资源环境承载力评价与国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）的模型和方法，构建“双评价”技术方法框架；针对国土空间规划编制的重点问题，面向生态空间、农业空间和城镇空间，开展生态保护红线划定与空间管制、耕地保护和农业空间管控、城市发展战略、国土空间优化与功能分区方法研究等，并从生态系统整体性保护修复视角，研究国土综合整治与生态修复区域识别和解决策略，以此构成走向可持续生态系统管理的国土空间规划理论方法和实践应用研究框架，为国土空间规划编制提供思路与理论方法，以丰富国土空间规划与生态系统管理研究的理论方法和实践，为解决我国资源、环境、社会、经济重大问题提供支撑。 参考文献