行政程序法精要

导　　论 行政机关的设置通常是为了处理当前存在的危机，或者解决严重的社会问题。自19世纪行政规制进入现代时期以来，为了回应公众所提出的采取行动的呼声，政府往往会设置新的行政机关，或者赋予旧有的行政机关以新的权力。在19世纪和20世纪之交，州际商业委员会和联邦贸易委员会等行政机关的设置，都是为了控制垄断巨头和大公司的反竞争行为。20世纪30年代经济大萧条发生之后，紧接着在新政时期，政府又设置了大量新的行政机关，以便促进经济稳定，控制不受规制的市场中出现的过剩，并为个人提供某种金融保障。在战争年代，联邦政府又设置或者扩大了某些行政机关，以满足人力和生产的动员需要，并实施价格管制和定量分配制度。无线广播、航空运输、核能等新技术的发展经常促使设置新的政府机构来推动这些新兴行业的发展并对其进行监管。到了20世纪60年代，当收入不均和种族歧视等非正义现象成为亟待解决的全国性问题时，为了回应这些诉求而设置的项目也扩大了政府管理的范围。更为晚近的是，民众健康和安全遭受的风险，自然环境遭受的威胁，以及国家安全等问题，也促使政府设置新的行政机关，设立新的规制项目。 行政机关为什么会如此三番五次地被要求处理如此众多的社会问题，其主要原因是规制过程存在巨大的灵活性。与法院和立法机关或者民选的行政官员相比，行政机关拥有若干制度优势，可以让它们处理这些复杂的问题。也许*为重要的制度优势是它们配备了专业化的工作人员：行政机关获得授权，可以雇用具备各种天赋、技能和经验的人才，以便满足工作的需要。不仅如此，因为行政机关对有限领域的公共政策负责，它们可以因为长期解决一个领域的问题而逐渐获得专业能力。为了适应所面对的问题的需要，行政机关也可以对其规制技术和决策程序进行有针对性的设计。行政机关可以通过要求实施具体活动需要获得许可证而控制某一领域的准入；它们可以制定标准、裁决违法行为，并且作出处罚；它们可以处理拨款、补贴或者其他激励机制；它们可以设定*高或者*低价格；它们可以通过多种非正式方法影响相对人的行为。 但是，行政过程的这些潜在优势也被视为可能对其他重要价值构成威胁。行政“灵活性”可能只是为不受制约的权力戴上的面具，并且在美国，对于不受限制的政府权力，人们往往会投以疑虑的目光。因此，行政过程中存在的根本性政策问题是如何设计制约机制，以便让行政恣意和过度扩张的风险*小化，同时为行政机关保留必要的灵活性，以便它们能够有效地采取行动。行政法关心的问题乃是用于控制和限制政府行政机关之权力的法律制约机制。 不仅如此，持续接触相同的问题可能带来的不仅是行政机关的专业能力，还可能是僵化和无效。事实上，学者和其他批评家已经指出了规制失灵的各种原因：规制项目的基本理论可能是错误的；或者知识水平不足以满足作出明智决策的需要；规制目标与规制工具之间存在不匹配的问题；行政机关可能受强大的选民集团的过度影响或者“俘获”；制定规章的过程可能是“僵化”的，行政官员可能无力或者缺乏足够激励去做好本职工作；规制项目在特定的时间和地点可能是政治上完全无法被接受的。 行政规制的实体问题是重要的，也是有趣的，但是它们在很大程度上超出了本书的范围。本书对于行政过程的解释将会集中在它是如何依据“游戏规则”进行运作的。大家普遍认为，这种进路存在人为拟制和过度简化的问题。行政机关和法院所适用的行政法，不能与那些让每个行政机关具有各自特色的各种因素——例如行政机关的立法委任、其结构和传统、行政机关工作人员的价值观和人格，以及*重要的因素，即它所适用的实体法——完全脱离。即使是《行政程序法》（the Administrative Procedure Act）对行政机关提出的程序统一性要求似乎已经有所弱化，国会时常愿意在授权法中规定详细的程序规范，并且在其他适用于整个政府范围的法律中增加若干程序要求。因此，行政机关之间存在的差异是否比其相似性更为重要，这也是一个有待回答的问题。 尽管如此，我们以整体视角对行政过程进行考察，这一做法仍是有些用处的。法科学生、律师或者公民试图深入了解陌生的行政机关的运行情况，希望有一个一般性的原则和学说框架以便更好地理解，更不必说批评或者试图改变特定行政机关的决策过程了。我们还需记住的是，各个行政机关尽管存在如此多的差异，但它们也在共同面对若干广泛的挑战。挑战之一是如何设计合理的程序，在诸多可能存在冲突的公共价值之间寻求可行的平衡。这些公共价值可能被分为以下四种类型： （1）公平。关注政府裁决程序的公平性，是英美法系的首要特征。公平的基本要素体现在正当程序概念之中。它是个人在官方的裁决机构作出可能对其利益产生实质影响的裁决之前，获得充分通告和有效听证机会的保障。 （2）准确性。行政决策程序还应当尽量减少作出错误决定的风险。但是，真正的困难在于界定和衡量准确性。因为众多规制项目的目标并不是简单或者明确说明的，行政决定的后果也不容易确定，所以对于特定的决定是否准确或者明智，以及决策程序如何影响了结果，人们常常存在意见分歧。不仅如此，审判程序一般被认为在裁决有关过去事件的具体事实争议时用处*大，而在有关未来的一般性预测或者政策判断时用处*小。 （3）效率。为了提高行政裁决的公正性，而付出的扩大参与机会，或者改进收集和评估额外信息的准确性等努力，可能是非常费时费钱的，而且会贻误时机。因为行政资源永远是有限的，往往不足以履行法定的所有职责，所以我们有必要考虑裁决程序的效率。通常而言，额外的程序要求是否可能提高决定的公平性或者准确性，以证明它们所带来的成本和迟延的必要性，需要对这一问题进行调查。 （4）可接受性。因为行政权的运用是否合法，*终取决于被统治者的同意，所以我们有必要考虑选民团体和普通公众对于规制程序的态度。也就是说，对于行政程序，我们不仅需要基于其实际效果进行评判，还需要基于受影响的利益团体看待它们的方式进行评判。在影响人们对于规制决定或者项目的基本合法性的看法方面，公众对于行政程序的态度可能很少能够起到决定性的作用。尽管如此，显然很多人都认为政府机关作出的决定如果是武断或者是不公平的，这会损害公众对于行政机关的信任，也会影响受规制产业遵守行政决定的意愿。如果我们增加行政机关运作的透明度，这种感受在很大程度上是可以避免的。 行政法制度不仅需要使用程序控制手段以保障官员履职行为达到令人满意的地步，还需要依靠政府的立法、行政和司法分支监督行政机关工作的内容。例如，总统任命官员，选择政府的总体目标，对规章在公布之前进行审查；国会组织听证会进行监督，必要时修改授权法；法院执行法定的要求，对行政机关的裁量权运用确定外部边界。 本教材的首要关注点在于联邦行政机关。就可行性的角度而言，各州法律存在的诸多差异使得我们无法以简略概述的形式对这一主题进行充分的阐述。不管怎样，本书的基本目标是帮助学习行政程序的法科学生形成一般原则、政策考量和分析方法的框架，从而有助于理解各种不同的行政程序，无论它们是属于联邦政府层级，还是属于州或者地方政府层级。