自然资源管理与政策/中国科学院大学研究生教材系列

第1章绪论 本章简介 本章围绕自然资源管理与政策相关的基本概念、理论展开介绍。 1.1节详细介绍自然资源的定义、分类、属性及特征。 1.2节系统总结当代全球与中国面临的资源管理问题与挑战。 1.3节围绕资源管理政策如何对问题做出响应，首先介绍资源管理政策的内涵并对相关理论做了扩展；接着介绍管理与政策的概念、联系与区别；*后叙述如何制定响应问题的管理与政策。 学习目的 1. 了解自然资源的定义、分类、属性及特征。 2. 了解当代全球与中国面临的资源管理问题与挑战。 3. 了解资源管理与政策的内涵和外延、管理与政策的区别及联系、响应问题的管理与政策如何制定，进而认识资源管理政策如何对问题做出响应。 1.1 自然资源的概念 1.1.1 自然资源的定义 自然资源是人类生存的物质基础，人类对自然资源的认识及利用历史久远。以中华文明为例，中国历史早期的周朝与秦朝均发源于黄土地带，周之开国、秦之崛起均与推广农业互为表里，这些当时的边陲小国能够不断发展壮大，直至*后入主中原，究其缘由，统治者对当时区域自然资源的合理运用无疑是一个重要因素。天候地理是影响历史发展的深层因素，影响古代中国命运的三大因素分别是易于耕种的纤细黄土、产生丰沛降雨量的季候风和润泽大地与泛滥成灾兼备的九曲黄河（王春敏 ， 2012）。正是这些自然要素直接或间接地促使中国采取中央集权式的、农业形态的管理体系。可见，自然资源对人类社会发展、演变过程产生重大影响。 任何科学研究都以概念辨析作为起点，深化对自然资源的认识是开展自然资源相关领域研究的前提和基础。葛良胜和夏锐（ 2020）从广义和狭义两个维度对自然资源进行诠释，强调了某些空间资源和组合资源的重要作用。魏鹏程和郭宗璐（ 2009）将自然资源的概念总结为景观说、资产说、自然物质与自然环境说三类观点，认为从法学意义讨论自然资源，其范围应该包含一切尚未融入人类劳动的天然形成物，且该物质属于国家或集体所有。事实上，自然资源的概念自 20世纪 70年代始现，其概念伴随着人类利用的广度和深度不断拓展，从不同学科角度出发，其定义各有不同。为对自然资源的概念有更科学、全面的理解，下面从语言学、地理学、经济学三个角度对自然资源概念进行辨析。 从语言学角度看，“自然资源”一词由“自然”和“资源”两个词语所构成，其中“资源”又位于语义中心的位置。从语义上说，“资源”一词的基本含义是指资财之来源，然而上述简单定义无论从内涵层面还是外延层面都有一定的模糊性，难以进行准确定性。基于此，有学者提出“资源”是一个具有向度的概念，一种物质被称为资源，是由时间、目的、社会制度、手段和技术等因素限定的。这就意味着，对“资源”一词的把握和认识必须是在既定外部条件下进行的。根据上述思路，从基础含义和向度含义对自然资源概念进行阐述：基于“资源”的基本含义，可简单把自然资源理解为自然界中资财之来源，主要指阳光、水、空气、矿藏、森林等自然界中可为人类带来财富的自然条件和自然要素；基于“资源”的向度含义，对自然资源的认识必须基于特定的前提和条件，根据具体研究需要确定其意义，可以有效避免在概念认识中的模糊和混淆。 从地理学角度看，管华和董庆朝（ 2001）将自然资源定义为自然环境中可被人利用并能产生利益的地理要素及其相互作用的产物。地理学界对自然资源的定义讨论广泛，表 1-1列举了学界部分学者对自然资源概念的理解。 表 1-1 自然资源的概念 从经济学角度看，自然资源可理解为自然界中对人类有用的所有物质和能量（刘利 ， 2021）。需要注意的是，目前人们对自然资源的认知主要从经济、社会角度出发，具有明显的实用主义价值倾向。把自然资源界定为自然界中人类资财的来源，并不意味着自然资源的存在价值仅限于为人类社会提供财富。只有挣脱实用主义的思维束缚，转而重视自然资源本身的生态价值与功能，才能对自然资源的概念进行科学准确地把握。相关理论研究和制度，也只有以自然资源的经济与生态双重属性为起点展开研究、设计才会是科学和有效的，否则一切分析和论证都将偏离正确的方向。 综上所述，目前对自然资源定义较为主流的观点是从自然物质与自然环境出发并兼顾经济学意义，着重从“自然产生”与“人类需要”两个要素的辩证关系上去把握和定性。 1.1.2 自然资源的分类 基于人类对自然资源概念理解的差异、分类详细程度和应用目的的不同，目前尚无统一的自然资源分类标准。国内外许多学者对自然资源科学分类问题进行了深入研究， 2019年 3月于北京召开的第二届资源热点问题研讨会建议，以来源（岩石圈、水圈、大气圈和近地太空）和功能（自然空间本身、自然物质、自然能和自然信息）的二维标准为依据，建立自然资源一级分类。这种划分方法有利于研究自然资源不同来源各自形成与分布的规律及存在状态，便于正确判断其在开发利用中的技术、经济与法理关系。 传统的自然资源分类，主要是根据自然资源的利用方式、属性、地理特征等进行分类，是目前应用*为广泛的分类方法。例如，按照利用限度，将自然资源分为可更新资源和不可更新资源等；按照固有属性，分为可耗竭性资源与非耗竭性资源；按照属性用途，分为陆地资源、海洋资源和太空资源；还有按照圈层特征划分等。表 1-2列举了部分自然资源的主要分类体系。 表 1-2 自然资源主要分类体系 还可以按照自然资源的可耗竭性、可更新性、可重复性使用性以及发生起源等对自然资源进行分类（图 1-1）。 金贵等（2020）认为现有研究中的自然资源分类方法主要有三类：一是基于学理基础的分类；二是基于管理实践的分类；三是基于法理基础的分类。基于学理基础的分类，即传统的自然资源分类；基于管理实践的分类，即从管理部门实践出发，将自然资源划分为水、土地、气候、空域、海域、海岛、矿产、草原、森林、无线电频谱、自然保护区、野生动植物、风景名胜区等 13类；基于法理基础的分类，即从法学意义上对自然资源进行分类，特点是具体、明晰、开放式列举。例如，按照《中华人民共和国宪法》规定将自然资源分为 7类，即水流、森林、山岭、矿藏、草原、荒地、滩涂。 图 1-1 按可耗竭性划分的自然资源分类 目前，自然资源科学统一分类仍是一个亟待研究解决的“新问题”。根据《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》，2018年 3月国家组建自然资源部。自然资源部的组建，打破了此前“九龙治水”的自然资源管理分散局面，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。为实现“山水林田湖草”整体保护、系统修复和综合治理的目标，迫切需要整合此前分部门管理时形成的相互交叉、重复的自然资源部门分类体系，建立形成利于统一行使管理权责的自然资源系统分类新体系。 根据现有研究趋势，编制科学完善、涵盖各细分资源领域、可供管理部门实践使用的自然资源分类指标体系国家标准，是自然资源有效管理的战略性问题，也将是下一时期的研究重点。只有搭建好理论与实践贯通的桥梁，才能使综合研究和精准施策成为可能，自然资源管理才会更加科学、更加精准，更加符合自然资源自身运行规律和人类经济社会发展规律。 1.1.3 自然资源的属性与特征 自然资源作为一种物质，有其自身的基本属性和本质特征。汪佑德和张敦力（ 2016）从宏观角度上认为自然资源具有四重属性：环境属性、经济属性、法律属性和政治属性；邓锋（2019）总结自然资源具有整体性、稀缺性、多用性、地域性、资产性、生态性和负外部性七个属性；魏鹏程和郭宗璐（ 2009）从法学的角度指出自然具有可调整性、可利用性、有限性、整体性和法益性等五个特性。为了实现自然资源的综合、科学、统一管理，必须对其属性和特征进行研究。 1. 自然资源属性 通过对国内外相关学科文献素材的归纳整理，自然资源主要表现出以下属性。 （1）整体性 整体性（或称系统性）是指各类自然资源间不是孤立存在的，而是相互联系、相互制约的复杂资源系统。一定区域范围内的自然资源要素间是流动的，一个要素发生变化可能触发一系列的连锁效应，进而扩大到影响整个自然资源系统的变化（杨军等 ， 2007）。各自然要素彼此联系形成生态整体，正是马克思主义哲学中“事物的普遍联系性”原理在自然资源领域的体现。党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”“像保护眼睛一样保护生态环境”“对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。因此，在自然资源管理过程中，资源的用途管制和生态修复应恪守自然规律，要注重协调各地区、各部门间的平衡，重视发挥自然资源生态系统的整体效益。 （2）可利用性 可利用性（或称有用性）源于自然资源对人类极其重要的经济价值和社会价值。它们既是组成自然界的重要成分，同时又是对人类生产起决定性作用的基础性要素，是人与自然的连接纽带。正如恩格斯所说，“其实劳动和自然界一起才是一切财富的源泉。自然界为劳动提供材料，劳动把材料变成财富”。自然资源的可利用性决定了自然资源具有一定经济属性。 （3）多用性 多用性是指大部分自然资源具有多种用途和功能。例如，森林资源同时具有工业原料、生态涵养和休闲娱乐的功能。人类对自然资源的需求不断增加，必然导致竞争性使用，这种竞争性使用体现在两个方面：①同一功能不同使用者间的竞争；②同一资源多种功能属性间的竞争。多用性造成的后者，决定了自然资源容纳功能的有限性，进而导致资源容量稀缺。 （4）有限性有限性是自然资源的本质特性，其含义有两层：①自然资源的范围是有限的，虽然其总体数量看似庞大，但只有在人类运用能力范围内的自然要素才可称为自然资源，而超出人类的认识、开发程度和经济承受能力之外，或不为法律法规或宗教信仰所允许的自然要素，只能视为自然条件，而不能视为自然资源。②部分自然资源的数量是有限的，如煤、石油、天然气、金属矿产等可耗竭性资源，在相当长的时间内不可能再生，这也造成了资源的稀缺性。 （5）稀缺性 自然资源*显著的特征是其供给的有限性，因此，可以说任何自然资源都具有相对的“稀缺”特性。具体而言，当人类对自然资源的总需求量超过总供给量，此时造成的稀缺是绝对稀缺；当某段时间内自然资源总供给量虽能满足人类的总需求，但资源分布不均衡导致局部匮乏，则称为相对稀缺。从人类发展历史的宏观角度看，所有自然资源的稀缺都是绝对的。稀缺性是自然资源多用性和有限性的必然结果。 （6）区域性 区域性（或称空间分布的不均匀性）是指由于自然资源的形成、发展是在一定时空条件下地理活动、演变的结果，这就决定了自然资源种类和数量分布的地域差异。比如世界探明的石油储量 60%集中在中东地区；中国稀土资源约占世界总储量的 23%，却承担了世界 90%以上的市场供应。由于各区域自然资源组合、配置都不一样，因此对自然资源的保护、治理和开发利用需要遵循因地制宜的基本原则。 （7）资产性 从自然资源的简单定义 ——“自然界中资财的来源”，便可窥见自然资源具有资产属性。可用性是自然资源的一个重要属性，自然资源作为人类社会不可或缺的劳动生产资料，其与非资源成分的根本区别在于具有使用价值，也因此具备了资产属性。例如土地资源通常是国家或个体*重要的资产之一，它能为所有者带来收益，但需要注意自然资源的资产性并不意味着所有自然资源都可称为资产，只有满足稀缺性、能产生可评价的经济价值，且产权主体和产权边界尽可能明确的自然资源，才可称为自然资源资产。 此外，还有学者从生态系统角度出发，认为自然资源具有环境属性，或称生态性；从政治学角度出发，认为自然资源具有政治属性；从法学角