自然海岸资源管控长效机制研究

第1章　自然海岸资源概论 1.1　相关方针政策 1.《生态文明体制改革总体方案》对本书的指导意义 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。 《生态文明体制改革总体方案》指明了生态文明体制改革的指导思想：“全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。” 《生态文明体制改革总体方案》确定了生态文明体制改革的总体目标：“到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。 构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。 构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。 构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。 构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。 构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。 构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。 构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。” 《生态文明体制改革总体方案》的指导思想为自然海岸资源管控长效机制研究奠定了理论基础，总体目标为自然海岸资源管控长效机制研究明确了研究目标。在此基础上，本书确定了管控长效机制的技术路线和实现路径[1]。本书在如何构建合理、科学的长效管控机制和建立自然海岸资源管控绩效考核方面都有体现。 2.《海洋生态文明建设实施方案》对本书的指导意义 2015年7月16日，国家海洋局印发了《海洋生态文明建设实施方案》（2015—2020年）。《海洋生态文明建设实施方案》明确了海洋生态文明建设的十大任务，包括强化规划引导和约束、实施总量控制和红线管控、深化资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治、加强海洋生态保护与修复、增强海洋监督执法、施行绩效考核和责任追究、提升海洋科技创新与支撑能力、推进海洋生态文明建设领域人才建设和强化宣传教育与公众参与。 为推动工作任务的深入实施，《海洋生态文明建设实施方案》提出了四个方面共二十项重大工程项目。着重利用污染防治、生态修复等多种手段改善16个污染严重的重点海湾和50个沿海城市毗邻重点小海湾的生态环境质量。通过人工补砂、植被固沙、退养还滩（湿）等手段，修复受损岸滩，打造公众亲水岸线。在南方种植红树林，在北方种植柽柳、芦苇、碱蓬，有效恢复滨海湿地生态系统。采取制定海岛保护名录、实施物种登记、开展整治修复等手段保护修复海岛。 《海洋生态文明建设实施方案》着眼于建立基于生态系统的海洋综合管理体系，坚持“问题导向、需求牵引”“海陆统筹、区域联动”的原则，以海洋生态环境保护和资源节约利用为主线，以制度体系和能力建设为重点，以重大项目和工程为抓手，推动海洋生态文明制度体系基本完善，使海洋管理保障能力显著提升，生态环境保护和资源节约利用取得重大进展，海洋生态文明建设水平在“十三五”期间有较大水平的提高。 《海洋生态文明建设实施方案》是中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的贯彻落实。它提出的“十大任务、四个方面、二十项重大工程”为本书从理论到实践指明了方向，在管理机制构建方面具有重要的指导意义，有利于本书更切实地将自然海岸资源管控长效机制落到实处，并进行实践、论证和检验，为管理部门在自然海岸资源管控提供具有科学性、客观性和实用性的技术支撑。 本书中建立的自然海岸资源整治与修复体系建设、长期监测制度及监视监测体系和资源账户构建等方面均本着坚持“问题导向、需求牵引”“海陆统筹、区域联动”的原则，以海洋生态环境保护和资源节约利用为主线，以制度体系和能力建设为重点，构建管理体系和制度框架，有利于制度的具体落地。 3.《海岸线保护与利用管理办法》对本书的指导意义 2017年7月31日，为贯彻落实中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》和国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》要求，优先保护海洋生态环境，加强海岸线保护与利用管理，实现自然岸线保有率管控目标，构建科学合理的自然岸线格局，国家海洋局制定了《海岸线保护与利用管理办法》。它确定了我国大陆海岸线的保护、利用与整治修复均属于该办法的管理范围内，清楚地界定了自然岸线、人工岸线和整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线三大类海岸线。其中定义了自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线，包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。《海岸线保护与利用管理办法》中对自然岸线的界定和分类，为本书中自然海岸的分类和定义提供了重要依据。 该办法规定了海岸线的保护和利用实施分类管理制度。按照保护级别将海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用三个类别。自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著的自然岸线应划为严格保护岸线；自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的海岸线应划为限制开发岸线；人工化程度较高、海岸防护与开发利用条件较好的海岸线应划为优化利用岸线。 保护级别的界定为本书研究的自然海岸资源分级管理制度建设奠定了扎实基础。以此，本书针对《海岸线保护与利用管理办法》中的严格保护岸段进行了保护适宜性评价和分析，并对严格保护岸段进行了细化分级，提出了不同级别的管理机制。《海岸线保护与利用管理办法》提出，自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。本书构建了自然海岸资源的管理绩效机制，通过建立自然海岸资源管理账户和管控指标体系实施自然海岸资源量化目标管理，制定统一计量标准，确定综合管理目标等手段来对自然海岸资源进行量化目标绩效考核。 《海岸线保护与利用管理办法》中还提出了需对海岸线进行整治修复，建立全国海岸线整治修复项目库，地方政府提出项目清单，纳入全国海岸线整治修复项目库。海岸线整治修复项目重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚整治、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等工程。 1.2　基础理论 1.自然资源价值理论 马克思劳动价值论是解决自然资源价值问题的坚实理论基础和重要理论依据，自然资源价值理论是在新的历史条件下深化对劳动和劳动价值理论认识的重要途径。自然资源的价值主要由以下四方面决定：**，在自然资源的生产和再生产过程中伴随着人类劳动的大量投入，使整个现存的自然资源都表现为直接生产和再生产的劳动产品，它们参与流通与交换，因而具有价值。第二，劳动创造的价值是由社会必要劳动时间决定或衡量的。尽管自然资源的再生产有其自身独*的规律性，但是自然资源价值量的大小仍然是由在自然资源再生产过程中人们所投入的社会必要劳动时间决定的。第三，自然资源具有不同程度的自然力作用，能为人们所利用，以节约劳动、增加财富。第四，自然资源的价格是其价值的货币表现，并反映自然资源的供求关系，供求规律决定着自然资源价格变化趋势。因此，作为人类劳动与自然生产结合的产物，自然资源也是使用价值与价值的矛盾统一体；自然资源的价值和一般商品价值是完全同质的，只是两者在量的规定及表现形式等方面存在差别。自然资源既有价值，也有交换价值，还有资产属性。这种解释不但不违背马克思的劳动价值论，而且完全符合马克思劳动价值论的一般原理和实质[1-10]。 以自然资源价值理论为理论基础的自然资源资产化管理就是将自然资源作为生产资料构成的资产来进行管理。自然资源资产化管理的基本要求表现为：**，确保国家自然资源所有者权益，使国有自然资源的所有权在经济上能得到充分的体现。第二，强调国有自然资源在再生产过程中实现自我积累和保值增值。第三，规范国有自然资源产权的流动，实现自然资源配置和利用的合理化。 2.供给侧结构性改革理论 供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现*优配置，提升经济增长的质量和数量。需求侧改革主要有投资、消费、出口三驾马车，供给侧则有劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展；就是用增量改革促存量调整，在增加投资过程中优化投资结构、产业结构开源疏流，在经济可持续高速增长的基础上实现经济可持续发展与人民生活水平不断提高；就是优化产权结构，国进民进、政府宏观调控与民间活力相互促进；就是优化投融资结构，促进资源整合，实现资源优化配置与优化再生；就是优化产业结构、提高产业质量，优化产品结构、提升产品质量；就是优化分配结构，实现公平分配，使消费成为生产力；就是优化流通结构，节省交易成本，提高有效经济总量；就是优化消费结构，实现消费品不断升级，不断提高人民生活品质，实现创新—协调—绿色—开放—共享的发展[11-18]。 3.高质量发展理论 高质量发展理论是中国共产党对我国经济社会实践规律的理论化和系统化。坚持以新发展理念及以人民为中心的发展思想为指导的高质量发展，深入研究高质量发展的精神实质和着力点，从外需拉动、资源推动、投入带动、政策驱动等粗放型发展动力，升级为集约型发展创新驱动内生动力，以创新经济的新动能引领高质量发展。坚持绿色发展方向，树立和践行“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念，以简约适度、绿色低碳的生产生活方式，不断推进资源节约和循环利用。 高质量发展是一种新的发展理念，是以质量和效益为价值取向的发展。它是基于我国经济发展新时代、新变化、新要求，对经济发展的价值取向、原则遵循、目标追求作出的重大调整，是创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的高度聚合，是创新成为**动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。它要求以质量为核心，坚持“质量**，效率优先”，确定发展思路、制定经济政策、实施经济调控