国家湿地公园控制性规划研究与实践

第1章 绪论 1.1 研究背景 湿地是地球上重要的生命支持系统之一，对于我国国家生态安全和经济社会可持续发展具有不可替代的重要作用。 建设生态文明，加大生态系统保护，是建设美丽中国、实现中华民族永续发展的千年大计。湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统，在涵养水源、调节气候、抵御洪水、防止土地沙漠化、减少环境污染、应对气候变化、维护全球碳循环、保护生物多样性等方面，都发挥着不可替代的重要作用。据资料显示，全球湿地面积大约为5.7亿公顷，占到陆地面积的6%。我国湿地面积约为3848万公顷，约占世界湿地面积的7%，居世界第4位、亚洲第1位[1]。我国丰富的湿地资源，在维护国家生态安全、保护生态系统恢复、促进生物多样性、建设生态文明、实现可持续发展中作用巨大。据统计，我国可利用淡水资源的96%是依靠湿地来维持的，其总量大约有2.7万亿吨。另外，大量的野生动植物也依靠湿地维持生存，湿地还为许多物种保存了基因特性，使许多野生生物在不受干扰的情况下安然生存和繁衍。湿地孕育着野生植物2200多种、野生动物1770多种，仅鸟类就达271种之多。湿地还是重要的“储碳库”和“吸碳器”，据联合国政府间气候变化专门委员会估算，全球陆地生态系统中约储存了2.48万亿吨碳，其中占陆地面积不到4%的泥炭湿地就储存了5000亿吨碳。我国沼泽湿地碳储量达到47亿吨，仅若尔盖高原湿地就有19亿吨[2]。强化湿地保护与恢复利用，对保障国家生态安全以及全球的生态安全，应对气候变化，实现可持续发展意义重大。 国家湿地公园是湿地保护体系的重要组成部分，是全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国的重要内容。 良好的生态环境是建设美丽中国的基础和前提。党的十九大把湿地的保护与恢复作为生态文明建设、大力保护生态系统的重大举措，这对我国湿地保护提出了更高的要求。当前，我国湿地保护面临诸多问题和挑战。由于污染、围垦等原因，出现湿地生态系统功能下降，湿地生物多样性正面临减退的严峻问题。据2014年发布的《第二次全国湿地资源调查结果》显示，仅从鸟类种类情况看，有超过一半的鸟类种群数量明显减少。另外，湿地保护也存在不少问题，空位缺位问题突出，湿地保护率提升空间较大。目前，国家重要湿地保护率仅为66.52%，国家重点生态功能区湿地保护率仅为51.52%；同时，在湿地候鸟迁飞路线、重要江河源头、生态脆弱区和敏感区等范围内的重要湿地，还未全部纳入保护体系中，湿地保护管理任重道远。湿地保护长效机制亟待健全，国家湿地保护法规还需要完善，湿地保护的科技支撑还需要不断开发，全社会的湿地保护意识有待进一步提高。国家湿地公园是湿地保护的综合载体，在湿地保护中发挥着重要作用。近年来，我国加快了湿地公园的建设与管理，全国已批准的国家湿地公园试点达706处，其中已通过验收并正式授予国家湿地公园正式称号的达98处，指定国际重要湿地49处[3]。在湿地保护体系中，国家湿地公园建设作为开展湿地保护与合理利用的有效方式，已成为全面保护湿地和扩大湿地面积的有效措施。通过建设国家湿地公园，可以保护湿地资源，改善民生，解决就业问题，提升百姓福祉，国家湿地公园建设是全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国的重要内容。 构建国家湿地公园控制体系，是推进国家湿地公园健康发展，保护与恢复好湿地的迫切方法。 国家湿地公园是保护湿地、恢复生态，实现湿地资源可持续利用的有机结合。目前，我国湿地公园发展迅速，仅2016年6月，国家林业局就公布了66处试点国家湿地公园通过验收，正式成为国家湿地公园。国家湿地公园建设方兴未艾，但是由于湿地公园是近十年才出现的事物，还处于摸索阶段，在其具体的建设发展以及运行过程中，还存在诸多亟待研究的问题，如国家湿地公园的总体布局应如何加强顶层设计，规划编制的方法、指标体系设计等如何更加科学，规划的内容如何能够有效执行等均需要在理论上深入研究，在实践中不断完善。近年来，国家湿地公园建设中，自然资源保护与开发利用之间的矛盾日益加剧，“开发越快，破坏越严重”的现象越来越突出，一些湿地公园建设，规划不合理，即使规划设计了，但在执行中也不到位，管理混乱。目前国家湿地公园只有总规，但总体规划更多是宏观性的规定和要求，在具体的规划建设中操作性和实践性不够，难以直接指导湿地公园的建设与管理工作。我国湿地公园的控规编制方法和指标体系相关依据不足，而城市控规的方法与程序主要是针对城市开发而制定的，难以体现湿地公园的特征。只有开发指标，没有保护指标，对于景观要素的控制也缺乏行之有效的办法，在指导实际建设中存在不少问题，严重影响了湿地公园的健康发展。因此，在当前国家湿地公园快速发展的关键时期，为确保其开发利用与生态保护的健康协调发展，科学构建国家湿地公园控制性规划显得尤为迫切和重要。 1.2 相关概念界定 1.2.1 湿地 “湿地”一词源自英文wetland的中文译解[4]。由于湿地环境的过渡性、生物群落的相兼性和所处自然条件的复杂性，湿地边界的划分有时非常困难，世界各国给湿地所下的定义多达60多种[5]。根据强调内容的不同，湿地的定义大致分为狭义和广义两种。 1.狭义的定义 狭义的定义把湿地看作是陆地生态系统与水生生态系统的过渡地带（eotone）[6]，更多地强调湿地的生物、土壤和水文之间的彼此作用。美国、加拿大、英国、日本、中国等都对湿地进行了界定。 美国渔业和野生动物保护组织（Fish and Wildlife Service）1956年出于科学研究和保护候鸟及鱼类资源的考虑，对湿地进行了定义，其后，在1979年又对其进行了修改，认为湿地是处于陆地生态系统和水生生态系统之间的转换区，通常其地下水达到或者接近地表，或者处于浅水淹覆状态，湿地至少应具有以下三个特点之一：①至少是周期性地以水生植物生长为优势；②地表以排水不良的水成土为主；③土层为非土壤（nonsoil），并且在每年生长季的部分时间被水浸或水淹，其中包括湖泊的低水位时水深在2m以内的地带[7]。 加拿大国家湿地工作组（National Wetland Working Group）于1997年将湿地定义为“被水淹或地下水位接近地表，或浸润时间足以促进湿成或水成过程并以水成土壤、水生植被和适应潮湿环境的生物活动为标志的土地。” 英国学者认为[8]，“湿地是受水浸润的地区，具有自由水面，常年积水或季节积水。自然湿地的主要控制因子是气候、地质、地貌条件，人工湿地还有其他控制因子。” 日本学者认为[9]，“温地的主要特征首先是潮湿，其次是地面水位高，再次是至少一年中的某段时间里土壤处于饱和状态。土壤渍水导致特征植被发育。” 从中国对湿地的记载和描述来看，早在2000多年前湿地的概念就出现了，但系统地研究湿地则是始于20世纪50年代。国内学者对湿地较为通用的定义为，湿地是指陆地上常年或季节性积水（水深2m以内，积水达4个月以上）和过湿的土地及在其上生长、栖息的生物种群构成的独*生态系统[10]。 综上所述，从狭义的角度看，湿地是地球表层的一种水域和陆地之间过渡的地理综合体，湿地由生物、土壤、水文三大要素形成，它们之间互相关联且互相制约。我国学者定义的湿地枯水期水深超过2m，水下或水面已无水生植物生长的明水面和大型江河的主河道则不算作湿地。狭义的湿地定义明确了湿地处于水陆过渡带的特殊地位，反映了湿地生境多样性的典型特征，有助于开展湿地保育和科研活动。但对湿地保护的整体性管理却存在很大限制，由于水域深度2m以内和2m以上区域是紧密联系的一个整体，人为地将其按照2m的等深线隔离开来，就会在管理上出现难以操作等问题，如控制水体污染、制定湿地恢复措施等。 2.广义的定义 1971年制定的《关于特别是水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）出于管理的目的扩大了湿地的区域范围。它采用了广义的湿地定义[11]：“湿地是指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽地、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过6m的水域。”广义的定义没有界定湿地的科学概念与本质特征，只是告诉人们什么可以划入湿地。 广义的定义虽然有利于建立流域联系，阻止或控制流域的不同地段遭到人为破坏，但缺点在于降低了保护狭义湿地的意义。 1.2.2 国家湿地公园 国家林业局2008年发布的《国家湿地公园建设规范》中将国家湿地公园（National Wetland ark）界定为，经国家湿地主管部门批准建立的湿地公园，并对建设目标、设立的基本条件、具备的基础设施等进行了规范要求。其建设目标规定是在对湿地生态系统有效保护的基础上，示范湿地的保护与合理利用；开展科普宣传教育，提高公众生态环境保护意识；为公众提供体验自然、享受自然的休闲场所。其设立的基本条件包括：面积应在30hm2以上，湿地面积一般应占总面积的60%以上；建筑设施、人文景观及整体风格应与湿地景观及周围的自然环境相协调；国家湿地公园中的湿地生态系统应具有一定的代表性，可以是受到人类活动影响的自然湿地或人工湿地；湿地生态需水应得到保证；湿地水质应符合《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）的要求。国家湿地公园还应具备一定的基础设施，可以开展湿地科普教育和生态环境保护宣传活动。应设有管理机构，区域内无土地权属争议。一般包括湿地保育区、湿地生态功能展示区、湿地体验区、服务管理区等区域。 湿地公园不同于森林公园，它是以湿地景观为主体，以湿地生态系统为主导。与其他的城市公园相比，湿地公园更加强调生态性，更注重生态的保护，并在生态保护中平衡利用，协调发展。城市湿地公园与国家湿地公园具有极大的相似性。两者除管辖单位不同以外，根据《城市湿地公园规划设计导则（试行）》中对于城市湿地公园的概念定义，城市湿地公园纳入了城市绿地系统规划，相对于国家湿地公园，城市湿地公园的休闲娱乐性更强，保护和教育性相对较弱。 综上，本书将国家湿地公园界定为，具有一定规模的湿地生态系统，湿地景观占公园的主体；注重湿地生态保护与恢复，强调生态的科教功能与展示，可为公众提供体验自然、享受自然的休闲场所。 1.2.3 控制性规划 目前具有控制性概念的规划是详细规划体系下的控制性详细规划。控制性详细规划*早是城市规划的一个层次，是20世纪70年代末80年代初，伴随着市场经济的发展和城市建设的迅猛发展而出现的。中国控制性详细规划的开河之作是1982年在黄富厢先生主持下上海市编制的虹桥开发区规划[12]。之后经过相关规划设计单位在广州、苏州、汕头、温州、南京、海口等地不断对控制性详细规划进行实践、推广和提升完善。1991年建设部颁布实施了第12号部长令《城市规划编制办法》，明确了控规的编制内容和要求。1992年建设部又下发了《关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让和开发活动的通知》，对温州市编制控规引导城市土地出让转让的做法进行推广，1992年年底又颁布实施了建设部令第22号《城市国有土地出让转让规划管理办法》，进一步明确出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控规。确定了控规在土地市场化行为中的权威地位。1995年建设部又制定了《城市规划编制办法实施细则》，进一步明确了控规的编制内容。 2005年建设部发布的《城市规划编制办法》对编制城市控制性详细规划的要求是，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）做出建设项目规划许可的依据。 借鉴城市控制性详细规划的定义，本书将国家湿地公园控制性规划界定为，基于国家湿地公园建设和管理的需要，以总体规划为依据，对湿地公园规划和建设内容制定相应的规划管理要求为任务，促进国家湿地公园有序建设和可持续发展的规划。