中东形势与战略.第四辑

北非地区埃及： 疫情冲击下政府治理模式探析作者：李彩玲，西安外国语大学马克思主义学院讲师。2020年新冠肺炎疫情全球大流行，世界大部分国家都遭到了疫情的冲击，埃及也不例外。面对疫情造成的经济社会冲击，埃及政府的治理模式表现为：政治决策具有以快速控制疫情为目标的专业化、去军事化特点；经济决策具有以市场取向、社会取向为基础的惠民性特点；外交决策具有以寻求经济援助、医疗援助为宗旨的强化合作特点。新冠肺炎疫情冲击下埃及政府的治理有了一定的成效：政治社会秩序稳定；经济发展基础良好；外交援助不断，合作深化。新冠肺炎疫情的突发性考验了埃及政府的治理能力，检验出了埃及政府治理能力的不足：政府对监狱、难民问题的忽视不利于埃及社会稳定；经济固有结构性矛盾深化、经济资源分配不均与军事经济占比较大影响埃及经济可持续发展；外援依赖性增强容易使埃及掉入被大国支配选边站队的困境。本文试图从埃及2020年疫情数据与埃及政府的治理政策入手，分析埃及政府的治理能力，为后疫情时代埃及国家治理走向提供参考。 一、疫情对埃及的经济社会冲击〖*2〗（一）疫情对埃及经济的冲击外汇是埃及经济重要的来源——旅游业、外部汇款、外企投资、天然气出口以及国际资本对埃及的援助是埃及经济重要的基础内容。从2020年3月开始，新冠肺炎疫情全球大流行，美国股市数次熔断，全球产业链供应中断，世界大部分国家与地区都受到影响，外援依赖性强的埃及经济在疫情全球大流行后，受到了直接冲击。 埃及经济受疫情影响的直接表现为埃及外汇收入锐减。2016年3月，塞西政府宣布执行国际货币基金组织建议的《2030年愿景》经济改革计划。该计划得到了国际货币基金组织120亿美元的贷款，这些贷款被用于埃及经济行业的改革。这次改革内容涉及广泛，主要是城市建设与政府财政改革项目。经过数年改革，到2019年，埃及的GDP已达3031亿美元，GDP增长率为56%“Egypt COVID-19 Emergency Response (P173912)，”The World Bank,Date Updated:April 28,2020,https://projectsworldbankorg/en/projects-operations/project-detail/P173912.，外汇储备达到44117亿美元“Egypts foreign reserves hits $4525B by end of October,”Egypt Today,November 6,2019,https://wwwegypttodaycom/Article/3/77525/Egypt%E2%80%99s-foreign-reserves-hits-45-25B-by-end-of-October.。但是这些收入中，外汇收入仍占主要地位，埃及本土出口收入所占比例较小，比例悬殊，这意味着，埃及经济对外部环境的依赖性较强。例如：2016年到2019年间，埃及政府接到的外部汇款为300亿美元、苏伊士运河收入60亿美元、外国与外企直接与间接投资120亿美元，2020年新肺炎冠疫情全球大流行大大减少了埃及的外汇收入。 /00/中东形势与战略（第四辑）埃及：疫情冲击下政府治理模式探析/00/约有550万埃及移民在海湾石油生产国工作，埃及政府每年85%的外部劳工汇款也多源于此。然而在新冠肺炎疫情期间，石油生产国因受到石油价格下跌与疫情影响，经济收缩明显，许多埃及工人受到波及，被解雇或者降薪，埃及的外部劳工汇款收入大幅度缩减。此外，苏伊士运河公司也因新冠肺炎疫情利益受损，苏伊士运河公司的主要经济收益源于国际贸易带来的流量。疫情期间，国际贸易流量大大缩减，运河公司收益一直在低位徘徊。埃及国际资金主要投入在石油与天然气行业，但是2020年石油价格下跌直接影响着投资者的热情与收益，埃及税收也受到影响。加上各国因产业链安全问题，纷纷出台优惠政策促使本国外部企业回流，导致在埃及的投资进一步缩减，据统计，2020年埃及有140亿美元外部投资流失。Timothy EKaldas,“The Road to (In)stability:The Impact of Covid-19 on the Egyptian Economy,”ISPI REPORTS,Italian Institute For International Political Studies,January 25,2021,https://wwwispionlineit/en/pubblicazione/road-instability-impact-covid-19-egyptian-economy-27495. 为了缓解经济困境，埃及政府不得不再次向外国或者国际机构寻求借贷以缓解危机。2016年开始，塞西政府的经济改革使埃及政府外债高筑，新冠肺炎疫情造成的经济损失严重，使埃及的外汇储备在2020年**季度就下降了50亿美元，加上国内资金的外流，以及疫情治理期间的资金投入，埃及政府只能依赖借款填补经济缺口，从而加深了埃及政府的外债，经济困境加剧。经过埃及政府的努力，2020年5月，埃及得到国际货币基金组织紧急提供的28亿美元的贷款，此外，埃及政府还向国际债券市场发行了50亿美元的国家债券。这些借款加重了埃及经济的负担。2020年，埃及当年需偿还债务为130亿美元，成为中东地区风险较高的新兴市场国家之一。“Egypt after the Coronavirus:Back to Square One,”Arab Reform Initiative,https://wwwarab-reformnet/publication/egypt-after-the-coronavirus-back-to-square-one/. 旅游业是埃及经济的重要部分，2016年，塞西政府积极行动，重振旅游业。通过对旅游业的投资运作，截至2019年旅游业重新成为埃及经济的支柱，这一年，埃及旅游业总收入突破了126亿美元。“Egypts tourism revenues rise to $126B in 2019,”Egypt Today,October 2,2019,https://wwwegypttodaycom/Article/6/75420/Egypt-s-tourism-revenues-rise-to-12-6B-in-2019.不仅如此，埃及旅游业还带动了周边行业如航空、餐饮、住宿等配套产业的发展。2020年3月15日，穆斯塔法·马德布利总理宣布埃及将实行机场停运措施。埃及机场停运期间（2020年3—7月），埃及航空载客量下降950万人，导致的航空直接损失超过24亿美元。此时，埃及旅游业发展彻底停滞，据统计，新冠肺炎疫情全球大流行造成的旅游业与其他行业的损失高达65亿美元Mohamed el Dahshan,“Coronavirus:How is Egypt navigating the economic fallout?”,The Africa Report, May 29,2020,https://wwwtheafricareportcom/29007/coronavirus-how-is-egypt-navigating-the-economic-fallout/.。新冠肺炎疫情的直接冲击造成埃及2020年的经济增长率从**季度的55%下降到第二季度的2%。 （二）疫情对埃及社会的冲击 新冠肺炎疫情对埃及经济冲击的直接后果就是埃及社会问题的凸显。城市工人受新冠肺炎疫情影响，失业率、贫困率增高。2020年全球受新冠肺炎疫情影响，失业率大增，与2019年第四季度相比，全球在2020年第二季度损失了305亿个工作岗位。Heba MKhalil,“Employment Security in Egypt in Light of the COVID-19 Pandemic:Rethinking Policies and Practices,”Social Protection in Egypt,https://wwwsocialprotectionegyptcom.在非洲，年轻人占失业人数的71%，成为受新冠肺炎疫情影响*大的群体之一。新冠肺炎疫情对埃及的失业率影响较大，埃及的失业率从2020年**季度的77%上升至第二季度的96%。埃及贫困人数也显著上升，穷人所占比例上升到了325%，600多万人生活在极端贫困线下。Heba MKhalil,“Employment Security in Egypt in Light of the COVID-19 Pandemic:Rethinking Policies and Practices,”Social Protection in Egypt,https://www.socialprotectionegypt.com.据埃及中央公共动员与统计局（CAPMAS）的采访报告显示，受新冠肺炎疫情影响，2020年埃及735%的受访者收入有所下降，受影响严重的人群为工人，50%的家庭需要依靠信贷来维持生活，17%的受访家庭需要慈善机构资助才能维持生活。新冠肺炎疫情还改变了埃及家庭的消费模式。受收入减少以及国际市场不稳定性影响，作为埃及购买主力的中产阶级改变了自己的消费习惯，对房产投资谨慎，家庭消费中肉类消费下降25%，水果消费下降175%。民众生活受疫情影响明显。 新冠肺炎疫情对农民、女性、非正式工人等弱势群体的生活影响较大。埃及农业占国民生产总值的11%，但从业人数不可小觑，埃及农业从业人数占从业总人数的23%。2020年3月初，埃及爆发了大洪水，许多埃及农民遭受了粮食大幅度减产的损失，约占年收入的1/4。加上新冠肺炎疫情遏制政策推行期间，全国的市场与运输机制瘫痪，许多农作物腐烂在地里，损失严重，影响了近500万户埃及农民家庭。这些家庭并没有得到任何的政府资助，生活水平大大下降。埃及女性就业者也成为新冠肺炎疫情的受害者。埃及女性就职比例较低，仅为164%，Heba MKhalil,“Employment Security in Egypt in Light of the COVID-19 Pandemic:Rethinking Policies and Practices,”Social Protection in Egypt,https://www.socialprotectionegypt.com.而且大多数女性就业者为农业临时工。“2003年12号法”第12条将女农佣工排除在外，这些女性农业工人的工资与权利得不到法律保护，但是她们的收入却是埃及许多家庭得以维系的重要经济来源。据统计，埃及约14%的家庭需要得到女性的经济支持，但新冠肺炎疫情导致59%的女性彻底失去工作机会，从而影响到这些家庭的生活。埃及还存在数以万计的非正式工人，依据CAPMAS统计，埃及约有1000万非正式工人，这些工人的工作机会与工资收入极不稳定，多为中小微企业的临时雇用人员。埃及中小微私营企业占埃及国民经济的70%—80%，这些企业的人员大多没有固定的工作时间与工作收入，他们往往按天领取工资，没有储蓄意识。Dania El Akkawi,“Egypts Minister of Health and Population (MoHP) DrHala Zayed speaks about managing the COVID-19 pandemic and what economic and health policies the country has taken to ensure public safety,”The Cairo Review,November 20,2020,https://wwwthecairoreviewcom/tag/ministry-of-health-and-population/.受遏制政策时经济封锁的影响，2020年第二季度（4—6月）企业复工不足，许多行业的停滞制约了社会对劳动力的需求，加大了中小微企业失业人员的生活困难。埃及社会危机受新冠肺炎疫情影响凸显。 二、埃及政府的治理模式〖*2〗（一）专业化、去军事化的政治应对从2011年埃及政治动荡、2013年埃及武装部队接管穆尔西政府，到2014年埃及军方领袖塞西就任埃及总统，西亚北非政局动荡后埃及的危机处理一直离不开军事干预，事实也证明了埃及军方确实帮助埃及政府成功应对了历次危机。但在2020年新冠肺炎疫情危机处理中，埃及的政治治理更多表现为专业化的特点：文官政府、相关学者、医学研究团体成为疫情控制的主要角色。2020年3月，新冠肺炎疫情全球大流行后，埃及政府各部门尤其是卫生与人口部担任此次危机处理的核心角色。危机暴发之初，埃及政府迅速召开会议，并成立了“疫情高级管理委员会”Robert Beschel,Policy and Institutional Responses to COVID-19 in the Middle East and North Africa:Egypt,Brookings public，January 28,2021，委员会由埃及总理穆斯塔法·马德布利领导并安排防疫工作。为了更有效、更专业地应对疫情，埃及政府还成立了“防疫科学委员会”Robert Beschel,Policy and Institutional Responses to COVID-19 in the Middle East and North Africa:Egypt,Brookings public，January 28,2021，该委员会隶属于卫生与人口部，由来自全国的病毒领域与公共卫生领域的专家组成。 为了对国内疫情情况进行实时监督，埃及政府成立了“政策追踪”监督小组，该小组成员负责协调中央与地方各部门之间关于新冠肺炎疫情防治的配合工作，并监督各部委对新冠肺炎疫情政策的执行情况。截至2020年4月18日，该小组已经对埃及政府24个部门的423项政策进行了追踪监督。“Egypts House initially approves new amendments to Emergency Law granting President more powers,”Egypt Today, April 18,2020,https://wwwegypttodaycom/Article/2/84861/Egypt%E2%80%99s-House-initially approves-new-amendments-to-Emergency-Law-granting.除此之外，埃及信息部门还设置了疫情防控实时地图，地图显示埃及各地区的疫情及疑似病例，每10分钟更新一次。2020年3月15日，埃及总理穆斯塔法·马德布利宣布将在埃及推行遏制政策，包括全国人民保持安全距离、埃及机场将从3月底停止运行、埃及娱乐场所将暂停营业、施行宵禁等措施。“Egypt reopens airports and welcomes tourists to pyramids after COVID closure,”Reuters,July 2,2020,https://wwwreuterscom/article/us-health-coronavirus-egypt-idUSKBN2426VX.穆斯塔法·马德布利政府随后还依据“防疫科学委员会”的建议公布了疫情防疫手册、疫情防疫知识、疫情隔离时间与基础应对举措。遏制政策推行期间，穆斯塔法·马德布利召开了关于“疫情防控与经济恢复并行”的会议。2020年5月14日，埃及政府依据会议结果出台了“与新冠肺炎疫情长期共存”计划，对埃及的防疫与经济恢复行动做了具体的指示，将疫情分为三个阶段，对每一阶段可进行的活动进行了细致的罗列。 埃及政府在这一时期，对各部门做了具体的政策安排：卫生与人口部主要做医疗指导；教育部根据疫情不同阶段的特点做出学时、考试以及线上教学等安排；宗教机构人员听从政府安排，暂时取消了聚集行为。 （二）惠民性的经济应对举措 面对新冠肺炎疫情造成的经济社会困境，埃及政府积极行动，推出了惠民性经济政策，主要分为财政税收与经济刺激政策。 2020年4月，埃及政府公布了相应的经济复苏政策。埃及政府宣布将对埃及市场投入1000亿埃及磅，这个经济项目被称为“一揽子经济刺激计划”Egypt announces financial stimulus package to cushion COVID-19 impact,XinHua,April 7,2020,http://wwwxinhuanetcom/english/2020-04/07/c_138955411htm,Accessed 20 Jan2021，主要包括财政政策与货币政策两个方面。在财政政策上，埃及政府主要采取降税、免税、延迟收税等措施，缓解埃及民众因新冠肺炎疫情传播带来的经济压力。2020年5月6日，埃及政府规定，在埃及证券交易所进行的所有现货交易免征印花税，农业土地税暂停两年，资本所得税将推迟至2021年12月31日。在货币政策上，埃及中央银行宣布：埃及地方银行禁止对逾期还贷者处以罚款；消费和中小企业与房地产贷款还款期限延长6个月；取消自动取款机取款佣金；提高自动取款机与当地银行的信用卡的日使用额度。Egypts Policy Responses to COVID-19,https://wwwamchamorgeg/information-resources/covid-19-response/egypt-policy-responses-to-covid-19-mena-market-comparisons-and-possible-recommendations-by-amcham-egypt. 此外，埃及政府还加大了对贸易等领域的刺激，帮助本土企业度过疫情期。埃及政府制定了有利于出口的出口补贴政策，希望通过对不同领域的投资，平衡埃及的经济行业发展，提高埃及企业的竞争力，使埃及经济可持续发展。这些经济政策帮助埃及许多民众与企业暂时渡过了难关，惠民性经济改革是埃及经济基础在疫情冲击下仍然坚挺的原因之一。 表1埃及政府财政政策举措Egypts Policy Responses to COVID-19,https://wwwamchamorgeg/information-resources/covid-19-response/egypt-policy-responses-to-covid-19-mena-market-comparisons-and-possible-recommendations-by-amcham-egypt. 经济刺激计划1000亿埃及镑（63亿美元）税收和补贴1免除2022年前的农业土地税 2房地产贷款税收延长至2020年6月 3降低印花税和股息税 4推迟资本利得税至2022年 5补贴低收入青年的社会保险税率对私营部门的补贴1降低能源价格 2企业还款延期至2020年6月社会支出1社会保障扩大至1000万受益人（约240万个家庭） 2从2021年开始，养老金上调14％ 3设立公共卫生专业人员应急基金……