食品标准与法规(第三版)

第1章绪论 【本章重点】了解国内外食品法律法规发展历史；掌握主要食品安全法律法规体系及有关标准的关键特点、特性，以便在市场经济活动中能及时有效运用食品标准与法规规范市场经济秩序，管理与监督食品质量与安全，确保食品企业和消费者的合法权益。 1.1食品法规 1.1.1国内外食品法规概况 1.1.1.1中国食品法规发展 中文的“法”字古体写作“濾”。据东汉许慎所著《说文解字》一书的解释“濾，刑也，平之如水，从水；薦，所以触不直者去之，从去”。就词义而言，“法”是“公平”地判断行为的是非、制裁违法行为的依据，即包含维护公平、铲除邪恶之意。中国古代管子说“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也。斗斛也，角量也，谓之法”“法律政令者，吏民规矩绳墨也”。 中国当代法的渊源分为宪法、法律、行政法规、地方性行政法规、民族自治法规、规章、国际条约等。宪法是国家的根本大法，具有综合性、全面性和根本性。法律（狭义的）是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，地位和效力仅次于宪法。行政法规是国务院制定的关于国家行政管理的规范性文件，地位和效力仅次于宪法和法律。地方性行政法规是地方国家权力机关根据行政区域的具体情况和实际需要依法制定的本行政区域内具有法律效力的规范性文件。民族自治法规是民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定，依照当地的政治、经济和文化特点制定的自治条例和单行条例。规章是国务院的组成部门及其直属机构在他们职权范围内制定的规范性文件。省（自治区、直辖市）人民政府也有权依照法定程序制定规章。国际条约是我国作为国际法主体同外国缔结的双边、多边协议和其他条约、协定性质的文件。法规是法律、法令、条例、规则、章程等的总称。 新中国食品法治化管理的探索始于20世纪50年代，大致经历了4个历史阶段。 **阶段为20世纪五六十年代。新中国成立初期，物资极度匮乏，粮食供应严重短缺，食品生产长期在低水平徘徊。这一阶段我国百姓仍处于小农经济的自给自足状态，食品种类主要以初级农产品为主，消费主要以简单的加工甚至冷食为主，食品卫生问题突出，从而容易引起食物中毒等现象。针对这一现状，由卫生部和有关部门发布的一些对食品卫生进行监督管理的单项规章和标准，是食品法规工作的起步阶段。新中国成立后，我国**个食品卫生法规是《清凉饮食物管理暂行办法》，1953年颁布后扭转了因冷饮卫生问题引起的食物中毒和肠道疾病暴发的状况。针对滥用有毒色素现象，1960年发布了《食用合成染料管理办法》，并先后颁发了有关粮、油、肉、蛋、酒和乳的卫生标准和管理办法。1965年国务院转发了卫生部、商业部等五部委发布的《食品卫生管理试行条例》，使得食品卫生管理由单项管理向全面管理过渡。 第二阶段为20世纪七八十年代。这个时期卫生部会同有关部门制定、修订了调味品、食品添加剂、黄曲霉素等50多种食品卫生标准，微生物及理化检验等方法标准，食品容器及包装材料标准等。1979年国务院正式颁布《中华人民共和国食品卫生管理条例》，将食品卫生管理重点从预防肠道传染病发展到防止一切食源性疾患，并对食品卫生标准、食品卫生要求、食品卫生管理等做出了详细的规定。1982年中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）制定了我国**部专门针对食品卫生的法律，即《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，结束了我国食品领域缺乏专门基本法的立法空白。该法律**次全面、系统地对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料、食品用具和设备等方面卫生要求，食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生管理与监督、法律责任等进行了具体规定，为《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）的制定、正式颁布和实施奠定了坚实的基础。 第三阶段为20世纪90年代到21世纪初。《中华人民共和国食品卫生法（试行）》实施后，我国民众的食品卫生意识有所提高，食品卫生知识逐步普及，食品卫生水平总体提高幅度较大。随着食品工业的快速发展，食品生产经营方式发生了较大的变化，人民对食品卫生的要求日益增高，食品贸易不断扩大，在总结《中华人民共和国食品卫生法（试行）》实施13年的经验基础上，1995年第八届全国人大常委会第十六次会议通过了《食品卫生法》。这部法规是我国批准实施的**部涉及卫生、标准、管理、监督范畴的正式法规文本。它的颁布实施对保证食品卫生、杜绝食品污染、防止食品中的有害因素对人体造成危害发挥重要作用，标志着我国食品卫生管理工作正式纳入法治轨道，是我国食品卫生法治建设的重要里程碑。 第四阶段为21世纪初至今。2009年2月28日，第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）标志着我国食品安全法治建设达到一个新的里程碑。《食品安全法》超越了原来停留在对食品生产、经营阶段发生食品安全问题的规定，扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”食品安全监管的全过程，对涉及食品安全的相关问题做出了全面规定，通过全方位构筑食品安全法律屏障，防范食品安全事故的发生，切实保障食品安全。从《食品卫生法》到《食品安全法》，不只是两个字的改变，更是监管观念上的转变，即从注重食品干净、卫生，对食品安全监管的外在为主，转变为深入食品生产经营的内部进行监管，这个转变的目的就是要解决食品生产经营等环节存在的安全隐患。但是，随着社会的发展，许多食品安全问题暴露出来，尤其是小作坊、小餐饮及网购食品的管理等在《食品安全法》中没有相应规定。2013年国务院机构改革，新组建了国家食品药品监督管理总局。食品安全监管机制有了重大调整，改变了以前多部门各管一段管理格局，对食品生产、流通、餐饮环节的监管责权进行了整合。由此，2009年实施的《食品安全法》已经不能完全适应我国食品安全监管的需要，修订《食品安全法》变得非常紧迫。经第十二届全国人大常委会第九次会议、第十二次会议两次审议，三易其稿，2015年4月24日这部被称为“史上*严”的修订后的《食品安全法》经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过，自2015年10月1日实施。2018年3月国务院再次进行机构改革，组建国家市场监督管理总局，其主要职责包括负责市场综合监督管理、市场监管综合执法、食品安全监督管理综合协调及食品安全监督管理等17个方面的工作，2018年再次修订《食品安全法》，并经第十三届全国人大常委会第七次会议于2018年12月29日通过。2021年4月第十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了修正的《食品安全法》。目前的《食品安全法》共十章一百五十四条，比之前增加了五十条，字数也由之前的1.5万字增加到将近3万字。新法坚持依法治国，充分体现出了食品安全需“社会共治”的理念。新法正式实施后，必将切实维护好百姓的饮食安全，创建良好的食品安全环境。 1.1.1.2国际食品法规概况 国际上对食品质量安全法律法规的建设非常重视，各国纷纷制定了相关食品法规并不断修订和完善。例如，美国食品安全监管体系分为联邦、州和地区三个层次，制定的食品法律法规涵盖食品生产的各个环节，主要食品法律法规有《联邦食品、药品和化妆品法》《食品质量保护法》《食品添加剂修正案》等。 欧洲联盟（简称欧盟）食品安全方面的法律法规主要有《食品安全白皮书》《食品基本法》等。制定的技术法规涉及食品中有毒有害物质限量和卫生要求、检测分析方法、食品安全管理和控制、标签标志、与食品接触的包装材料卫生和特殊膳食等。2006年1月1日起施行的新食品卫生法规，即《有关食品卫生的法则》（ECNo.852/2004）、《制定有关食品卫生的具体卫生规程》（ECNo.853/2004）、《规定人类消费用动物源性食品官方控制组织的特殊规则的法规》（ECNo.854/2004）、《确保符合饲料和食品法、动物健康和动物福利规定的官方控制》（ECNo.882/2004），对欧盟各成员国生产的及从第三国进口的水产品、肉类食品、肠衣、奶制品和部分植物源性食品的管理与加工企业的卫生要求提出了新的规定。 日本《食品卫生法》规定食品卫生的宗旨是防止因食物消费而受到健康危害。在《食品卫生法》的框架下，建立了详细的食品和食品添加剂的卫生标准。2003年5月颁布的《食品安全基本法》提出“保护国民健康是首要任务”“在食品供应每一阶段都应采取相应的管理措施”“政策应当建立在科学的基础上，并考虑国际趋势和国民意愿”。 加拿大实行联邦、省和市三级食品安全行政管理体制，并设立了食品监督署统一对食品生产整个过程的监督和管理。涉及食品安全的主要法律法规有《食品与药品法》《农业产品法》《消费品包装和标识法》等。 英国是世界上*早制定食品法规的国家之一。早在1202年英格兰国王就颁布了英国的**部食品法《面包法》，旨在禁止在面包中掺假。1984年开始又分别制定了《食品法》《食品安全法》《食品标准法》《食品卫生法》等，同时还出台了一些规定，如《食品标签规定》《食品添加剂规定》等。1990年起又将防御保护机制引入食品安全法案，保证“从农田到餐桌”整个食物链各环节的安全。 澳大利亚和新西兰在维护食品安全方面合作非常密切。1981年，澳大利亚发布了《食品法》，1984年发布了《食品标准管理办法》，1989年发布了《食品卫生管理办法》，同时发布了与之配套的《国家食品安全标准》，构成了一套完善的食品安全法规体系。两国食品管理的法律基础是1991年颁布的《澳大利亚新西兰食品标准法令1991》，制定的《澳大利亚新西兰食品标准法规1994》作为这一法令的实施细则。2002年制定了《澳大利亚新西兰食品标准法典》来保证食品的安全供应。 1.1.2食品法规的定义及特性 1.1.2.1食品法规的定义 1.食品法律法规的定义食品法律法规是指由国家制定或认可，以加强食品监督管 理，确保食品卫生与安全，防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体质为目的，通过国家强制力保证实施的法律法规的总和。食品法律法规虽然是法律法规中的一种类型，但因其固有的特性，与其他法律法规有着重要的区别。 2.食品法律法规具有的特点在制定食品法律法规时，主要以宪法中有关保护人民健康的规定作为立法的来源和法律依据；以保护和增进人体健康作为立法的思想依据、出发点和落脚点；把食品科学作为立法的科学依据，科学立法，使得法学和食品科学有机结合起来，促进食品科技进步；以我国社会经济条件作为食品立法的物质依据，正确处理好食品立法与现实条件、经济发展之间的关系，以适应社会主义市场经济的需要，保护人体健康、保障经济和社会的可持续发展；以国家政策为立法的政策依据，立法时客观反映社会发展规律和要求，充分体现人民的意愿，使食品法律法规能够在现实生活中得到普遍遵守和贯彻；还体现和履行已参与的国际条约和惯例等有关规定，学习、借鉴国外先进的食品法律法规，不断完善我国的食品法律法规体系。 食品立法活动主要遵循以下原则：遵循宪法的基本原则；依照法定的权限和程序的原则；从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严的原则；坚持民主立法的原则；从实际出发的原则；对人民健康高度负责的原则；预防为主的原则；发挥中央和地方两方面积极性的原则。 食品法律法规的制定具有四大特点：一是权威性。食品立法是国家的一项专门活动，只有具有食品立法权的国家机关才能进行立法，其他任何国家机关、社会组织和公民个人均不得进行食品立法。二是职权性。享有食品立法权的国家机关只能在其特定的权限范围内进行与其职权相适应的食品立法活动。三是程序性。食品立法活动必须依照法定程序进行。四是综合性。食品立法活动不仅包括制定新的规范性食品法律文件的活动，还包括认可、修改、补充或废止等一系列食品立法活动。因此，食品法律法规的制定是国家权力机关依照法定的权限和程序，制定、认可、修改、补充或废止规范性食品相关法律文件的活动。 食品法律法规