创新政策与经济发展

本书是美国国家经济研究局创新政策与经济 ( IPE) 小组的第 20 份年度文集。 创新政策与经济小组希望提供一个面向公众的论坛, 将学界重要研究人员的成果带给政策制定者以及对公共政策与创新之间的相互作用感兴趣的人。我们的目标是:·提供一个长期论坛, 推出关于公共政策影响创新进程的研究成果。·将政策制定者认为重要的问题呈现给有可能感兴趣的研究人士, 以鼓励此类研究。·提高政策制定者 (通常指公共政策界) 对当代经济学和其他社会科学研究的认识, 此类研究可在评估当前或未来的创新政策建议时发挥效用。本书收录了提交给创新政策与经济小组在2019年4月华盛顿会议论文的修正版。 本书是这一系列从书的第 20 卷, 其各章都强调创新产生的方式和创新发生影响的方式正在经历重要变化, 而政策在这一过程中的作用也在变化。本书有几章根据近期研究得到的重要发现和见解, 综合研究了创新和外来移民之间的关系、企业和大学在创新过程中的角色, 以及不同地理区域之间的创新分化, 这种创新鸿沟越来越不容忽视。本书中有两章直接聚焦于政策, 其中一章研究了政策对制药行业创新激励中的影响, 另一章则探讨围绕创新和反垄断政策而展开的不断变化的争论。*后,本书还有一篇文章强调了实验在创新政策分析中的潜在作用。如本系列已出版的其他各卷一样, 我们的目的是要从近期的经济学和相关领域的研究中汲取经验教训, 以供政策分析和未来研究之用。由威廉·克尔 (William Kerr) 撰写的**章综合了其近期著作的一些发现, 他的这本著作名为 《全球人才的礼物: 移民如何影响商业、经济和社会》 (The Gift of Global Talent: How Migration Shapes Business, Economy and Society)。克尔重点研究了杰出的科研人员、科技发明者以及更多的知识型员工, 证明了高技能外来移民在创新中的出色表现。基于迅速增多的实证研究, 克尔发现在近四分之一的专利发明中, 至少有一位发明人具有外国国籍(而在美国的所有发明人中, 有近18%为移民)。随着人才层次的提升 (例如从大学毕业生到诺贝尔奖获得者), 外来移民的比例也在上升; 而且在移民人才中, 男女基本上平分秋色。之后克尔分析了促使人们移民的动力以及导致全球人才争夺战的因素。虽然美国长期以来是全球人才流动的受益者, 但如今高技能移民流入已经成为一种全球现象。而且, 美国反对外来移民的声浪有所抬头, 其制度在吸引全球人才方面的低效率的问题也尚未得到解决。与之相反的是, 其他一些国家 (例如加拿大和澳大利亚) 已经在真正落实相关政策和项目, 积极吸引高技能外来移民。克尔强调了美国和其他很多司法辖区在争夺全球人才方面的一个关键不同: 美国在基本上依靠就业签证制度来遴选高技能外来移民 (*知名的是H-1B签证制度), 而很多其他国家采用的是积分制度, 根据个人的技能和背景通过排序来选择移民。就业签证制度的优势在于, 它更加适应市场需求的变化, 可以减少高技能移民失业的情况。 但这种制度也降低了员工的谈判能力 (因为保持在职状态是员工保持外来移民身份的基础) 以及参与创业的能力 (加入初创企业或成为创始人)。不仅如此, 就业签证制度还导致签证申请大量集中在为数不多的公司, 而且信息技术行业外包公司在其中的占比越来越大。 总体而言, 克尔强调了高技能外来移民在知识密集型行业的创新和增长中所起的重要推动作用。此外, 在为全球人才流动和创新成果搭建桥梁的过程中, 特定的政策和制度也发挥了四两拨千斤的作用。第二章进一步聚焦创新的供应来源, 重点关注创新劳动分工的演变。上述作者的研究表明, 随着时间推移,大学和企业在创新过程中的互动方式发生了重大变化。虽然美国的研发开支占GDP之比长期以来保持相对稳定, 但美国开展研发的方式已经发生了重大变化。 如今大学在整个研究中的比例越来越大, 而企业则越来越多地致力于开发。 例如研究在企业研发中的比例已经从20世纪50年代末的逾35%下降至如今的20%以下。出现这种趋势不仅是因为研发核算问题。由于大学和企业在创新劳动方面出现了进一步分工, 企业发表的科研论文相对减少,在创新过程中也更加依赖外部知识。这种变化不仅使企业的创新激励发生变化 (例如企业进一步聚焦核心业务导致其扩大基础研究的激励弱化), 同时也导致了政策环境的变化。在这种新的创新生态环境下, 研究成果商业化有两条特别重要的途径, 其一是更多地依靠大学提供的技术许可[《拜杜法案》(Bayh Dole Act) 的明确目标之一], 其二是进一步发挥技术导向型初创企业的作用, 这些初创企业是技术市场中衔接大学和企业的桥梁。*重要的或许是, 定量和定性证据均表明, 上述创新劳动分工可能并没有实现应有的效益 (即在专业化的同时实现有效的技术转化), 这或许和总体研发生产率下降有关。“企业实验室” 的时代或许已失势, 但我们尚未拿出新的政策和机制, 使新的创新生态系统在经济方面做出与之前不相上下的贡献。玛格丽特·凯尔 (Margaret Kyle) 就制药行业的创新系统、创新政策, 以及社会福利之间的相互关系进行了行业分析。美国的人均药品开支约为1 200美元, 在很多国家药品占全部医保开支的20%以上。凯尔强调, 这一关键领域的总体创新成果得益于诸多政策: 一类是催生新的技术机遇的政策 (即 “推动” 政策);一类是提供激励的政策, 例如鼓励将上述机遇转化为市场中的产品 (即 “拉动” 政策)。无论是哪种政策, 美国都在打造一整套创新体系方面处于领先 (但不是唯一) 地位。 就推动政策而言, 二战后的美国生物医学研究体系提供了一套制度, 用以发展未来可以祛除疾病的新的科学知识, 这些疾病或是影响较大比例的人口, 或是对少数病患群体具有较大影响 (例如需要使用孤儿药??的情形)。 美国二战后的生物医学研究体系非常知名, 美国国立卫生研究院 (NIH) 提供的资金推动了这一体系的发展演变。在制药领域, 人们不仅有总体性的思考, 而且有诸多严谨的实证研究。 这些研究表明, 在生物医学创新成果以及该领域的公私投资互补方面, 美国国立卫生研究院的资助制度总体上发挥了积极的作用。就拉动政策而言, 正式的知识产权 (*突出的是专利制度)是主要的政策工具, 在这方面也有大量证据证实了专利制度在催生制药行业创新动力方面所起的关键作用。 尽管任何知识产权制度的设计都存在固有的权衡取舍 (例如要在排他与共享之间取得平衡), 但制药行业与众不同的特点尤其值得关注[例如企业“专利长青化” 带来的长期困扰, 所谓专利常青化是指企业能够通过后续不断但渐进的增量创新来大幅度延长药品的独占期]。给予奖励是一种辅助的拉动机制, 该机制过去 20 年获得了较大的关注, 特别是在 (药品) 开发的大背景下。*后, 拉动和推动政策还与其他政策相互为用 (通常以某些巧妙的方式, 这些方式已经成为诸多实证研究的对象), 例如准入管理、 产品责任以及价格管理措施等。 虽然总体评估表明, 制药行业的创新政策和社会福利之间存在广泛的一致性, 但在一些重要的政策领域 (特别是在知识产权和奖励方面), 如果能集中关注其中可能存在的不一致性, 则可成为未来政策制定的一个良好开端。第四章继续关注政策对总体创新激励的影响。该章特别关注反垄断问题, 说明了竞争政策如何强化创新激励并提高创新生产率,并阐释了竞争政策与传统反垄断分析的关系, 后者更关注价格效应。 这三位作者的中心主题是, 创新往往与激烈的竞争相伴; 如果在位企业既能利用其比较优势又面临着竞争压力, 则*能够促进创新, 而竞争压力既来自传统竞争对手 (价格导向型), 也来自新进入行业的黑马, 这些后起之秀往往会推出新的技术或开辟新的客户群体。 基于对具体案例的分析研究以及更系统的实证研究, 上述三位作者的文章博采众长, 利用当今诸多文献的研究成果, 说明了横向合并与创新之间的相互影响, 并以细致的分析评估 的排他性行为。 就有关横向合并与创新的评估而言, 上述文章分析的一个关键主题是, 竞争与创新之间所谓的 “倒 U 形” 关系并不能成为放任横向合并的理由。 相反, 上述三位作者认为, 这种评估分析应当以具体案例中的结构性因素为依据, 例如现有产品和潜在产品之间可能有重叠 [作者将其分为现有产品和在研产品 (product-to-pipeline) 之间的重叠, 以及在研产品与在研产品之间 ( pipeline-to-pipeline) 的重叠], 行业参与者创新能力的分布。 除了对主导 企业的排他行为条分缕析之外, 上述文章的分析还表明, 针对具体案例的积极的竞争政策措施或可强化创新。 第五章从具体政策问题中提炼出了更具共性的问题, 即实验在理解创新政策方面可以发挥什么作用。 本章作者阿尔伯特·布拉沃·比奥斯卡 (Albert Bravo-Biosca) 基于其在英国国家科技艺术基金会 (National Endowment for Science, Technology and the Arts, NESTA) 增长实验室 (Innovation Growth Lab, IGT) 的研究成果, 以一个简单却引人注目的现象作为文章开头: 在诸多本地经济政策项目中, 仅有极少数 (不到5%) 政策项目经过可靠的评估; 在所有相关项目中, 确实受到正面政策影响的项目不到0. 5%。尽管人们通常将政府政策当作已知*佳实践 ( best practice) 来落实, 但就大多数创新干预政策而言, 无论是政府还是其他任何一个具体机构, 当前都没有足够的证据以严谨可靠方式来识别*佳实践。布拉沃·比奥斯卡提出了一个具有建设意义的框架来说明不同类型的创新政策实验, 该框架包括探索性更强的研究、更具体的影响以及*佳实践研究。 由于政策制定者不再仅限于对关键问题和瓶颈问题的简单理解, 而是转向具体项目评估, 因此开展前瞻性随机实验更有必要。在评估大体情况已知的某个具体项目或计划时, 这些 “黄金标准” 的测试作用可能*大。之后该文回顾了来自一系列项目的诸多证据, 这些项目是研究人员与创新增长实验室合作开展的。其中的评估涉及如何鼓励创意、如何促成研究人员之间的合作, 以及如何扶持经济中初出茅庐的小企业。 虽然启动一项系统性的实验会面临不小的障碍,但来自创新增长实验室的经验表明, 有计划地鼓励实验对于设计和分析创新政策大有裨益。在*后一章即第六章中, 爱德华·格莱泽 (Ed Glaeser) 和娜奥米·豪斯曼 (Naomi Hausman) 提出了一个更具有普遍意义的问题: 创新政策如何解决贫困地区的重大失业问题以及经济机遇和社会机遇缺乏的问题? 格莱泽和豪斯曼首先证明, 在创新机遇和经济机遇方面各地区之间存在较高程度的不平等, 并且创新和失业之间存在空间上的不协调。创新的地理位置和经济机遇之间存在广泛的关联性, 这种关联性植根于那些促成创新集聚的基本因素。而且,创新的地理流动性下降伴随着创新的地理集中度提高,这久而久之将加剧创新和失业之间的空间不匹配。鉴于创新和失业之间的脱节, 该章研究了一系列创新政策工具对于这种脱节的潜在影响。 作者强调, 我们或许可以调整创新工作的重点 (通过推动政策和拉动政策)、 鼓励那些有可能在贫困地区增加经济和社会机遇的创新, 而不是将重点放在加强当前贫困地区的创新能力上。 其他的政策或许还包括: 加强外来技能移民政策的地方针对性, 在这类地区大量投资于人力资本开发,鼓励和培育以增长为导向的企业家精神并推动大学发明商业化。鉴于创新集聚可带来巨大回报, 加上创新者转移到贫困地区面临着结构性障碍, 想要解决失业和流动难问题带来的持续挑战, 一个行之有效的办法或许是着重鼓励可以增加贫困地区经济和社会机遇的创新。总体而言, 本书六章内容综合讨论了当前创新政策研究的热点领域。 虽然这些热点问题并没有简单的答案, 但本书的主要目的是将近期的*佳研究成果同当前创新政策制定者士面临的主要问题相结合。