包邮创新与公共政策

本书特色

创新与公共政策的多元协同
三个维度解读公共政策中的创新
用创新的活力带动公共事务发展
推荐1：关注三大主题，解读公共政策创新。
推荐2：聚焦创新税收 科学资助 创新人力资本，为公共政策创新答疑解惑。
推荐3：中国技术经济学会常务副理事长王宏伟翻译。

内容简介

创新与公共政策的多元协同三个维度解读公共政策中的创新用创新的活力带动公共事务发展本书研究了创新政策的关键组成部分和创新投资的社会回报，考察了能够加快发明和创新活动步伐的机制，包括通过教育政策等政策以及资助基础研究来扩大研究人员队伍。本书中的研究还考虑了资助基础研究的政府资助制度。书中的案例包括美国国立卫生研究院和美国国家科学基金会等机构的拨款制度，给国内研究学者提供创新政策与投资研究的新思路。本书中还收录了一些调查，这些调查有关创业政策和其他机构在促进有利于科学突破的环境方面的作用。

相关资料

创新通常被视为促进经济繁荣和改善人类健康的核心力量。从工业革命初期开始，政策制定者们就认识到科技进步的作用。英国首相本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）曾说：“这50年曾经发生了多少事件……而我记得的则是那些改变了人类地位和前景的科学革命……其影响超过了历史上所有的征服、所有的法典和所有的立法者”（洛克耶，1903，735）。迪斯雷利的观察更引人注目，因为其早在1870年就提出了过去150年中的绝大部分重大创新成果——电力、汽车和飞机、抗生素和疫苗、农业进步、计算机、互联网、生物技术等。与1870年相比，今天美国的人均收入提高了18倍，人类的预期寿命延长了35岁。
经济学家通过对经济增长（索洛，1956）、工业生产率（格里利谢斯，1979）、行业动态（顺彼得，1942）以及更广泛的经济史（莫基尔，1990；罗森伯格，1982）等的研究逐渐理解了创新的核心作用。与此同时，美国政府出台的政策已开始通过一系列机制来促进创新，从嵌入美国宪法的知识产权体系到一些战后主要机构（如美国国家科学基金会、研究机构和实验机构）的税收抵免。今天，公共政策在支持创新，从根本上讲，是在支持经济和公共卫生方面的作用，让人感觉从未如此强烈。在2020年写下这一章时，正值我们共同面对新冠疫情时期。创新——包括更好的检测、治疗方法和新疫苗——对于克服新冠疫情对人类健康与繁荣造成的毁灭性后果至关重要。
本书收集了关于创新政策的新见解。这些贡献源自对那些能够更好地推动科技进步的一手政策机制和可行想法的研究。每一项分析都基于*新的经验佐证，并在现有政策和制度的背景下加以理解。
在这一介绍性章节中，我们围绕五个主题概述了新的贡献。**个主题是关于创新投资的社会回报，这是创新获得公共支持的关键。第二个主题是人力资本，人力资本是制约国家创新能力的重要因素。第三个主题是科学资助，这主要发生在外部市场，与政府财政密切相关。第四个主题是税收政策，它既可为私营部门的创新投资提供激励也可造成阻碍。第五个主题是创业政策以及政府政策中可有效支持创立新风险企业的多种途径。
引言*后的内容对每一个主题领域的主要发现进行了总结，并突出强调了其共同论题以及可能带来的潜在政策影响。各个领域的证据表明众多政策选项可能会增加经济体中创新活动所占的比例，并带来潜在的高社会回报。在结论部分，我们将对关键主题做进一步总结。
为什么要为创新制定公共政策？
公众支持创新的理由有两个基础。**，创新显然对社会来说很重要，也就是说，对提高生活水平很重要。第二，从全社会的角度来看，市场可能对创新缺乏投入。虽然**点是公认的，但第二点仍需进一步研究。私营部门在研发上投入了大量资源，约占美国国内生产总值（GDP）的2%（美国国家科学基金会，2020）。那么公共政策支持这种私人投资或创建大型公共实体（如美国国立卫生研究院和美国国家科学基金会）的理由是什么呢？

创新通常被视为促进经济繁荣和改善人类健康的核心力量。从工业革命初期开始，政策制定者们就认识到科技进步的作用。英国首相本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）曾说：“这50年曾经发生了多少事件……而我记得的则是那些改变了人类地位和前景的科学革命……其影响超过了历史上所有的征服、所有的法典和所有的立法者”（洛克耶，1903，735）。迪斯雷利的观察更引人注目，因为其早在1870年就提出了过去150年中的绝大部分重大创新成果——电力、汽车和飞机、抗生素和疫苗、农业进步、计算机、互联网、生物技术等。与1870年相比，今天美国的人均收入提高了18倍，人类的预期寿命延长了35岁。
经济学家通过对经济增长（索洛，1956）、工业生产率（格里利谢斯，1979）、行业动态（顺彼得，1942）以及更广泛的经济史（莫基尔，1990；罗森伯格，1982）等的研究逐渐理解了创新的核心作用。与此同时，美国政府出台的政策已开始通过一系列机制来促进创新，从嵌入美国宪法的知识产权体系到一些战后主要机构（如美国国家科学基金会、研究机构和实验机构）的税收抵免。今天，公共政策在支持创新，从根本上讲，是在支持经济和公共卫生方面的作用，让人感觉从未如此强烈。在2020年写下这一章时，正值我们共同面对新冠疫情时期。创新——包括更好的检测、治疗方法和新疫苗——对于克服新冠疫情对人类健康与繁荣造成的毁灭性后果至关重要。
本书收集了关于创新政策的新见解。这些贡献源自对那些能够更好地推动科技进步的一手政策机制和可行想法的研究。每一项分析都基于*新的经验佐证，并在现有政策和制度的背景下加以理解。
在这一介绍性章节中，我们围绕五个主题概述了新的贡献。**个主题是关于创新投资的社会回报，这是创新获得公共支持的关键。第二个主题是人力资本，人力资本是制约国家创新能力的重要因素。第三个主题是科学资助，这主要发生在外部市场，与政府财政密切相关。第四个主题是税收政策，它既可为私营部门的创新投资提供激励也可造成阻碍。第五个主题是创业政策以及政府政策中可有效支持创立新风险企业的多种途径。
引言*后的内容对每一个主题领域的主要发现进行了总结，并突出强调了其共同论题以及可能带来的潜在政策影响。各个领域的证据表明众多政策选项可能会增加经济体中创新活动所占的比例，并带来潜在的高社会回报。在结论部分，我们将对关键主题做进一步总结。
为什么要为创新制定公共政策？
公众支持创新的理由有两个基础。**，创新显然对社会来说很重要，也就是说，对提高生活水平很重要。第二，从全社会的角度来看，市场可能对创新缺乏投入。虽然**点是公认的，但第二点仍需进一步研究。私营部门在研发上投入了大量资源，约占美国国内生产总值（GDP）的2%（美国国家科学基金会，2020）。那么公共政策支持这种私人投资或创建大型公共实体（如美国国立卫生研究院和美国国家科学基金会）的理由是什么呢？
答案取决于创新的社会回报，即社会从某一特定改进中所获得的广泛收益。如果该创新对提高生活水平至关重要，那么其回报自然也会很高。更准确地说，当创新创造出的社会价值超过创新者所获价值时，往往公共政策就会应运而生。在这种情况下，当创新投资对他人产生“正向溢出效应”时，那么私人投资该项创新的积极性将过低。
这种积极溢出效应*明显的形式可能是对科学和基础研究的投资。万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）是美国国家科学基金会的创始董事，他将科学描述为打开了一段“无尽前沿”的进程和“从可汲取到知识的那些实际应用中获得的资金”（布什，1945）。由于基础研究并不直接产生新产品和新服务，也就根本不存在通过市场销售来诠释私人收益。然而，在布什看来，基础研究的进展可能对许多下游研究的进展至关重要，关于这种溢出效应的轶事和广泛的经验证据比比皆是。
举个例子，看看我们所熟知的打车（如优步和来福车）的市场创新。这些业务依赖于全球定位系统（GPS），这是一个可以让司机和乘客相互定位的卫星网络。这些卫星于1978年首次发射，反过来又依赖于许多科学突破，包括爱因斯坦的广义相对论，该理论被明确应用于发射前调整GPS卫星的时钟信号。爱因斯坦于1915年提出的广义相对论，主要依赖于伯恩哈德·黎曼（Bernhard Riemann）*初默默无闻的工作，黎曼于1854年开发了必要的数学工具。这些来自数学和物理基础研究的科学突破，*终为变革性的市场创新打开了大门。
更广泛地说，市场创新自身就可能存在溢出效应，而且这些溢出效应可能很明显。这种溢出效应能够通过许多渠道产生，包括下游用户从创新中获得的价值，竞争对手仿制创新成果获得的价值，以及基于新想法的未来创新者获得的价值。世界上**款面向大众市场的智能手机，使消费者受益；这也促进了其他智能手机制造商的效仿进入；它还促成了巨大的下游创新，创造出新的应用程序、技术和业务。然而，并非所有市场创新的溢出效应都一定是积极的。创新者们也可能都挤在狭窄的创新道路上，重复和浪费着彼此的努力。判断净溢出效应是否为正以及这些溢出效应的规模，是经验问题。
本书第1章《创新的社会回报率计算》回顾了关于创新的社会回报的现有文献，并思考了在经济范围内的社会回报。该章介绍了一种计算此类回报的新方法，该方法对多种溢出边际和诸多类型的创新进行了整合。该方法进一步纳入创新成本，避免挑选赢家（如智能手机），取而代之的是包括成功和失败的成本，以及超出狭义研发支出的创新成本。该章的核心发现是，创新的社会回报作为一个整体显得极为庞大。创新投资的回报似乎是其自身投入的数倍，保守估计，投资1美元平均至少能带来5美元的收益。总之，将这种方法和以前的诸多研究相结合，其经验证据是强有力的且明确的。创新的社会回报似乎非常巨大，远远超过了私人收益。
鉴于大量正面溢出效应的证据，创新似乎存在实质性的市场失灵，放任市场自行运转将无法提供足够的创新投资。这种投资不足反过来又制约了生活水平的提高。因此，创新需要公共投资和公共政策的支持，创新政策也成为政府促进社会经济繁荣和人类健康的核心范畴。鉴于潜在政策层面的丰富情形，下一个问题则会关注具体的支持手段。本书详细地考察了采取政策行动的中心维度。
创新的人力资本
思想创造的根本是创新劳动。这种劳动力是输送新思想的渠道，当限量供应时，则是对发展速度潜在的基本限制。可用人力资本的存量反过来又取决于具体的政府政策，包括教育和移民政策。本书的第2章和第3章探讨了沿着这条路线来扩大创新劳动力的机会。
第2章《创新与人力资本政策》研究了创新人力资本的来源和扩大创新人力资本的潜力。该研究始于对创新劳动力供给的基本观察，即增加创新支出，保持创造性劳动力的供应不变，可能会导致劳动力价格上涨，而不是创造出更多的创新（古尔斯比，1998）。相比之下，扩大创造性劳动力的供给既能加速创新，又能降低创新成本。这表明人力资本政策可以发挥出关键性作用。
范·雷宁回顾了扩大输送人才渠道的诸多优势，研究了从幼儿园到高中的教育、大学教育和进入创新职业的重重阻碍。此处我们着重强调两个本章的关键性主题。**个主题是，潜在人才库似乎远远大于创新劳动力的数量。例如，基于三年级数学考试成绩的人才库与一组攻读技术学位并正在申请专利的个体相比显得尤为庞大（贝尔等，2019a），而孩子所处的环境特征（包括家庭收入以及性别和种族）可强烈地预示着他们是否会申请专利（阿格依奥等，2017；阿克西吉特等，2017；贝尔等，2019a）。这些发现表明，国家劳动力库中拥有大量有才华的个体，包括那些来自代表性不足的群体，他们只是没有找到进入创造性职业的途径。
第二个主题是，具体的干预措施可能会帮助孩子们走上创造性的职业道路。首先，早期接触创造性职业——包括通过父母的关系网络和通过邻里关系接触当地的技术企业——可以很好地预测个人*终是否将会申请专利（贝尔等，2019a）。这些显露出来的因素似乎存在因果关系，这表明指导和其他形式的职业曝光不仅能够扩大创造性劳动力库，而且可能是一种相对强有力的方法（贝尔等，2019b）。学校层面的干预似乎也很有效果。通过利用周密的研究设计对进入天才或高级班学习的学生进行跟踪研究发现，在代表性不足的群体中，那些在数学和科学技能上显示出短期和长期优势的学生的大学入学率大幅上升（卡德和朱利亚诺，2016；Cohodes，2020）。*终，教育和职业曝光政策可能会吸引更多的人才加入创新劳动力大军，促进经济增长。由于创造性职业的报酬也相对较高，这些政策可能在提高了收入流动性的同时也减少了不平等。
从长远来看，以教育为导向的政策可以扩大创造性劳动力的供给。移民可以带来更直接的好处。第3章《移民政策对美国创新创业的杠杆作用》研究了移民在推动美国创新方面的作用，并探讨了可能通过移民渠道加速美国创新的各种政策改革。一个基本的观察结果是移民尤其具有创新性。尤其是，虽然移民约占美国人口的14%，但他们却贡献了全美大约四分之一的专利和新企业，以及三分之一的诺贝尔奖得主。总的来说，移民是美国的科学、工程和创新人才的巨大来源。
第3章详细回顾了美国移民制度，并探讨了扩大创新劳动力的众多边际。有几项改革考虑扩大签证数量，包括H-1B签证和绿卡，并引入有针对性的签证，比如针对企业家的新签证形式。其他政策改革考虑在现有配额范围内重新分配。例如，绿卡制度可能放松其严格的国别限制，这对印度等提供大量创新劳动力的国家不利。与此相关，可以重新设计用于分配H-1B签证的抽签系统，将更多签证分配给稀缺的创新人才。尽管要改变总体移民率可能需要全面的移民改革，但一些可操作的政策想法可能会通过对当前做法进行看似微小的调整而获得巨大的收益。
一套重要的思想体系进一步将移民政策和美国教育体系联系起来。事实上，美国大学吸引了大量的外国学生进入其校园学习其课程，尤其是科学和技术学位，而从这一渠道输送人才的数量远远超过了毕业后可获得的H-1B和其他工作签证的人员数量。目前，可选实践培训签证允许学生毕业后在有限的时间内工作，但具有约束力的绿卡和H-1B签证配额*终会导致美国失去大部分可用的人才库。另外的可能性是，通过延长H-1B签证和绿卡配额的期限，将绿卡瞄准那些拥有科学技术学位的人群（将绿卡“钉”在他们的文凭上）并实施相关政策，以这种特别有针对性和相对直接的方式来扩充美国的创造性劳动力。

作者简介

[美]奥斯坦·古尔斯比（Austan Goolsbee）
芝加哥大学经济学教授，美国国家经济研究局副研究员。
[美]本杰明·F. 琼斯（Benjamin F. Jones）
西北大学管理学院教授，研究领域涉及创业、战略等，美国国家经济研究局副研究员。