城市化进程中的农民工问题

bsp;第  四  章
农民工阶层边缘性化的
  公共政策分析
    在引起农民工问题的诸多因素中，与农民工阶层从农村向城
市转移息息相关的户籍、土地、社会保障等公共政策尚未得到必
要的调整和创新，是一个深层次的原因。本章对户籍、土地、社
会保障等公共政策的变迁轨迹进行历史的考察；对这些政策的改
革模式和具体成果进行总结和概括；对政策创新和制度变迁过程
中存在的网境进行深入探讨；为找到正确合理的对策做准备。
    **节户籍政策①
    在城市化的背景下，应该重新审视户籍政策的变迁过程；总
结户籍政策创新的种种模式；考量户籍制度变化的必要性和可能
性；使社会全体成员特别是处于边缘化状态的农民工阶层，能够
因户籍制度的改变而走向更加幸福的未来，并切实加快中国的城
 市化进程。
    一户籍政策变迁的轨迹
    **阶段：(1949—1957年)，户籍基本上是一种独立的人
口信息管理工具，符合户籍管理的一般性规律。
    新中国成立初期，公民的迁徙自由有明确的保障，1949年9
月29日中国人民政治协商会议通过的、起临时宪法作用的《中
国人民政治协商会议共同纲领》中的第5条规定，迁徙自由是
公民的自由权利。1950年11月**次国家治安工作会议召开，
会议指出“户口工作的任务是……保证居民居住迁徙之自由，
安心从事生产建设。”
    1951年7月16日经政务院批准，公安部颁布实施了《城市
户口管理暂行条例》，其目的是为了维护社会治安，保障人民之
安全及居住迁徙自由。
    1954年9月20日，**届全国人民代表大会**次会议通
过的中华人民共和国**部《宪法》第9条第二款明确规定
“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”
    1956年3月10日，全国**次户口工作会议明确规定户籍
管理的三项基本任务是：“证明公民身份，便利公民行使权利和
履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国家建设提供人
口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动，密切配合斗
争。”会议要求争取在一定时期内建立一套比较系统的户口管理
制度。
    从以上法律和政策文件中，我们可以看到，在新中国成立之
初，户籍制度还没有对公民的迁徙自由实行严格控制，人们可在
较大的程度上享有户口变更、迁移、转换的自由。户口制度还没
有附着上其他的社会功能，基本上是一种独立的人口信息管理工
具，符合户籍管理的一般性规律。
   第二阶段：(1958—1978年)，严格限制户口迁移特别是严
格限制农民向城市迁移时期。
    这一时期经历了“大跃进”、三年困难时期和十年“文革”。
户口管理的特点是严格控制农村人口流入城市，压缩城市人口，
包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村等。出现了人
类历史上罕见的人口从城市迁往农村的反向运动，并形成了一整
套严格的户籍管理制度。
    这一僵化的户籍制度的形成，固然与中国历史上存在过的
“编户齐民”制度、①保甲制度的历史遗传有一定的渊源，但主
要的原因还是与当时中国的发展路径选择有关，即优先发展重工
业的发展战略，这一发展战略背离了产业发展和升级的一般规
律。在一个几乎没有任何积累的起点上来支撑资本密集的产业，
必然要求一系列制度与之配套。政府必须采取一系列扭曲产品要
素价格的办法来压低重工业发展的成本。其中之一就是通过扭曲
农产品价格来压低城市的工资率。以低于市场水平的价格保证工
业和城市的农产品供给，不可避免地要对农产品的收购和分配实
行垄断，因而产生了统购统销政策，并顺理成章地内生出控制劳
动力转移的户籍制度。
    此外，从知识文化传播的角度来看，1957年“反右”之后，
知识界已没有了自己的声音，许多社会科学已被打成伪科学。因
此，世界城市化过程中农村人口向城市转移的规律，社会经济结
构必然从二元向一元的转换这些*一般的规律，不可能成为当时
领导者的共识。在这样的背景下，出台了一系列附加了许多社会
政治功能的、僵硬的户籍管理法规和政策。