中国基层民主政治建设发展报告

nbsp;   序
    “选举”是一个古老而常新的话题。从词源学上诠释，选举就是择善
者而举之。它作为公共行为，属于政治活动范畴。用现代政治学的观点来
分析，选举是一种具有公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过
程。
    “选举”这个词在中国出现很早，至少在汉代已被经常使用。《淮南
子·兵略》中就有“选举足以得贤士之心”的说法；《汉书·鲍宣传》也
有“龚胜为司直，郡国皆慎选举”的记载。二十四史自《旧唐书》至
《明史》皆有“选举志”。不过，中国古代的所谓“选举”，如西周之宾
兴，(1)汉代之举孝廉及贤良方正，无论是“选士”还是“选官”，都与现
代的选举不可同日而语。严格讲，中国古代的“选举”，实际上是一种居
高I临下的“选拔”，是统治阶级按照自己的意志和需要，设定程序，挑选
代理人的过程。换言之，选拔的实质是统治阶级“治权”的寄存过程，
其权力合法性的来源，是统治阶级的同意，而非人民同意。因此，选拔出
来的人因其并非人民的代表而眼睛朝上，他们只对上级负责而不对人民负
责，这是中国古代的“选举”与现代选举的根本区别所在。
    在古代西方，如雅典和古罗马，有用选举形式来选择官吏、教皇甚至
皇帝的传统，然而由于对选举权限制极严，而且是有组织地公开投票，所
以即使平民参加选举，也改变不了贵族专政的实质，选举成为贵族阶级治
 权寄存的方式。不过，随着选举权的逐步放宽，民众选择的实质性要素已
在中世纪的教皇选举会议和一些国家的议会中初露端倪。
    扩大选举权，在近代，是新兴的资产阶级同封建贵族势力斗争的产
物；在现代，是工人阶级同资产阶级斗争的结果。19世纪法国政治思想
家托克维尔说过：“每当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见
总有一天要全部取消已做的规定，只是到来的时间有早有晚而已。这是支
配社会发展的不变规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，
因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求
又随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取
的劲头与有选举资格的人的多寡成正比。*后，例外终于成了常规，即接
连让步，直到实行普选为止。”①
    扩大选举权，既是政府寻求民众对其合法性认可的途径，又是民众寻
求选择政府的发言权的具体表现，其*佳形态便是普选权的彻底实现。普
选权意味着只有公民选举产生的政府才具有合法性。这既是一种政治理
念，又是一种政治原则。它向世人宣示：公民有权选择政府。因此，普选
权奠定了现代民主政治的基础。普选制的功能在于，周期地通过非暴力
的、有序的方式，即公民普选的方式，实现公共权力机构的产生、让渡与
更迭。作为现代民主政治的一种制度保障，它对于维护政治稳定和推动政
治发展起着决定性的作用。它不仅是人民主权原则、社会契约原则以及公
民的平等、自由权利的实现形式，而且是公共权力机构运作过程中，参与
机制、竞争机制、制衡机制、纠错机制、法治机制的制动杠杆。从这个意
义上说，选举是民主纵向结构的起点。
    不过在西方，取消对选举人的财产、教育程度、种族、性别等资格的
限制，差不多花费了一个多世纪的时间，直到20世纪，普选制才陆续建
立：北欧各国大体上在**次世界大战后建立起普选制；英国于1928年
议会通过“国民参政(男女选举平等)法”，实现了普选制；法国于
1944年、意大利于1945年实行普选制；美国则是1970年尼克松总统签
署了保证黑人选举权的法案，才算是基本实现了普选制。
    现代中国不存在西方国家曾经有过的对选举人的财产、教育程度、种
族、性别等资格限制的问题。中国基层民主政治的发展，滥觞于农村基层
     自治组织的直接选举制度的确立。这种基层直接选举制度，属于规范的普
    选制范畴，可以与任何国家的普选制相匹畴。
    一般说来，选举制度是由一些基本规则组成的，包括：(1)确定选
    民和候选人的资格，如国籍、年龄、条件等；确定选民和候选人的基本程
    序，如选民登记与候选人的产生办法等。(2)选区的划分。现代选举是
    以一定的单位来进行的，一般的做法是以一定的地域为基本单位，称为
    “地域代表制”；也有采用“行业代表制”的，即按职业或行业划分选举
    单位。(3)选举方式，主要有直接选举和间接选举。虽然一般认为直接
    选举比间接选举更具民主性，但切不可把直接选举误认为是直接民主。纯
    粹的直接民主是指人民自己统治自己，是人民不间断地直接参与行使权
    力。直接民主根本不需要选举代表，更不需要选举官员，一切事情都由全
    体公民大会投票解决。投票不等于选举，简单地说，选举并不制定政策，
    选举只决定由谁来制定政策。凡需要选举代表的民主，都是间接民主，不
    管是直接选举还是间接选举。(4)选票计算制度，分多数代表制(又分
    为相对多数代表制和绝对多数代表制)和比例代表制两种基本类型。多
    数代表制规定，得票*多的个人或团体得到某个选区的代表席位；比例代
    表制规定，根据一定的政党获得的选票总数来确定当选人数。此外，还包
    括选举的具体办法和程序，如候选人如何竞选，选举费用的获得与使用，
    等等。西方国家的选举制度十分复杂，选举制度不同导致选举结果不同，
    里面大有文章可作。
    从各国确定的选举制度来看，尽管某些基本原则是普遍适用的，但如
    何在制度安排中体现这些原则，并落实在现实政治生活中，却表现不一。
    由此可见，选举是极为复杂的现象，它涉及政治和社会生活的所有方面。
    因此，孤立地研究选举不可能得出正确的结论，必须把选举与政治结合起
    来研究。在国外，选举和公民投票的研究，已经形成一门独立的学科。
    1949年，牛津大学的学者弗兰克·哈迪率先在英语中创造了“选举学”
    这一概念，1952年便出现在印刷品中。“选举学”涵盖了法律结构、选举
    制度、个人行为、候选人选择、政党与舆论媒介的竞选运动、民意测验、
    选举结果的统计分析以及选举地理学等重要命题，成为政治学、历史学、
    社会学、统计学等多学科交叉的一门显学。从理论上说，选举制度能够影
    响一个国家政治生活的许多方面。当选举导致政府组成的更换时，新的面
    孔和能力便会给政治体制带来生机和灵活性，这也许是“选举学”日益
 引起人们关注的真正原因。
    以发展基层民主为目标而兴起的农村基层选举和县、乡人民代表大会
代表选举，为开展以选举为切入点的中国政治研究提供了舞台。中国社会
科学院的政治学家为此立项进行跟踪研究，并推出“选举与中国政治丛
书”，抛砖引玉，以期加深对中国政治变迁的理解。
    “选举与中国政治丛书”以中外选举和中国政治两大主题为研究宗
旨，编选相关的课题研究成果(包括专著、研究报告、译著和编著)，系
统探索选举政治与民主建设问题，为推进中国的政治发展和现代化建设贡
献绵薄之力。
    “选举与中国政治丛书”计划分辑出版，渐次与读者见面。
    “始生之物，其类必丑”。“选举与中国政治丛书”一定存在不少缺点
甚至是错误，敬请方家先进不吝指教。
    白  钢
    2004年6月18日
 前言
    发展基层民主，是建设有中国特色社会主义民主政治的基础工程，也
是实现国家长治久安的唯一正确选择。中国社会科学院2000年7月23日
批准的院重大课题“基层民主政治建设研究”，就是要以乡村民主政治建
设和城市民主政治建设为主要研究对象，深入探讨发展基层民主的实践与
理论问题  ”基层民主政治建设研究”课题的主持人为史卫民和潘小娟，
课题组由中国社会科学院政治学研究所、全国人大常委会办公厅联络局、
全国人大民族委员会、民政部基层政权建设司等单位人员组成。
    本课题研究选择了适合的时机，村民自治正在向纵深发展，社区建设
处于试点与探索阶段，居民委员会和职工代表大会改革亦已起步；2001—
2003年是五级人民代表大会换届的时间，可为研究间接选举提供充足的
例证。及时总结改革经验，注意失败的教训，对新、老问题进行深入研
究，不但能够对正在进行的改革起到重要的引导或指导作用，也可以为未
来的改革提供重要的参考系数。课题组对相关理论和实践问题的研究，既
可为发展基层民主政治厘清方向，亦能够纠正人们对发展基层民主政治的
一些误解，并打消少数人对民主的恐惧心理，为基层民主政治建设扫清障
碍。
    研究课题计划在三个方面展开。**个方面是乡村民主政治建设的研
究，重点探讨与村民自治组织完善及间接选举改革相关的问题。第二个方
面是城市民主政治建设的研究，重点探讨社区管理及其改革、居民委员会
建设、企事业单位职工代表大会建设涉及的问题。第三个方面是对基层民
主政治发展的整体性研究，通过基层选举、权力分配与制约、管理体制及
其运营机制等方面的比较研究，探讨基层民主政治发展的共性问题。
 课题的研究成果，可以分为两类，一类是在前人研究基础上进行的新
的微观研究，另一类则是整合微观研究成果后展开的宏观研究。无论哪一
种成果，都将有利于基层民主政治的发展，并应起到推动基层民主政治研
究不断深化的作用。
    “基层民主政治建设研究”从2000年8月开始课题研究，至2005年
12月完成课题研究，比原定课题研究时间延长了2年。
    在课题研究中，课题组进行了以下实地调查：(1)吉林省梨树县、河
北省迁西县等地村民委员会选举和村民自治情况调查；(2)河北省张家口
市、廊坊市、沧州市以及浙江省义乌市、宁波市乡镇人大代表选举情况调
查；(3)广东省广州市、深圳市县级人大代表选举情况调查；(4)辽宁省
沈阳市、江苏省南京市、浙江省杭州市和温州市、上海市、山东省青岛
市、河南省焦作市社区建设情况调查；(5)四川省遂宁市“选民直接选
举乡长候选人”、江苏省宿迁市“公推公选”乡镇长、湖北省黄冈市“两
推一选”乡镇长调查；(6)江苏省宿迁市“公推公选”、“公推直选”乡
镇党委书记调查；(7)湖北省咸宁市乡镇综合改革试点调查；(8)江苏
省南京市、徐州市“公推公选”县长、区长调查；(9)河南省焦作市行
政服务中心建设调查。
    “基层民主政治建设研究”的*终研究成果是6部专著，前5部已经
出版或即将出版，可概述其内容。
    (1)《规范选举：2001—2002年乡级人民代表大会代表选举研究》，
史卫民、刘智主编。全书分为上、中、下三篇。上篇是2001—2002年选
举中进行预选、代表候选人与选民见面等试点乡镇的7份调查报告，这些
报告真实反映了试点中采用的规范性程序及其具体运作情况；中篇是课题
组对流动人员参加选举、另行选举和“无候选人预选”的3份调研报告，
对2001—2002年选举中出现的一些新情况作了深入分析；下篇在对22个
乡镇选举统计数据综合比较的基础上，进一步讨论乡级人民代表大会代表
选举涉及的程序性问题及相关问题，不仅在制度设计层面有了更为清晰的
认识，还理出了选举中需要关注的14个问题。
    (2)《间接选举》(上、中、下)，史卫民、刘智著。全书分为上、
中、下三卷。上卷对间接选举的法律和政策依据进行梳理，说明间接选举
的法定程序和制度安排，并全面分析了全国、省、市三级人民代表大会代
表选举情况和间接选举的三级人大代表的性别、民族、年龄、学历、党派
 及“身份”等构成情况，就相关制度的完善探讨了七个方面的问题。中
卷列举数据和部分实例，分别介绍中国五级国家机关领导人员的选举情
况。下卷分析由间接选举产生的各级国家机关领导人员性别、民族、年
龄、学历、党派等构成情况，并进而研究各级国家机关领导人员选举涉及
的程序性问题及相关问题，就间接选举制度的进一步完善提出了建议。
    (3)《村民自治通论》，赵秀玲著。全书分为四编。**编叙述村民
自治的产生过程，第二编介绍村民自治推进的突破点和面临的问题，第三
编讨论促成村民自治深化的法律因素和制度因素，第四编说明提升村民自
治水平的必要性和急迫性，并勾画出了村民自治的前景。
    (4)《城市基层权力重组：社区建设探论》，潘小娟、史卫民、负杰、
王时浩、单瀚清、白少飞著。全书分为上、下两篇。上篇讨论社区建设的
法律基础和政策依据，不仅对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》
及相关法律、法规进行了系统比较，还重点介绍了2000年11月前后指导
城市社区建设的规范性文件的异同，并以此来说明相关政策的基本走向。
下篇在理清社区建设发展状况的基础上，对社区概念、社区建设的基本原
则与主要内容、政府在社区建设中的作用、社区组织建设模式、社区居民
委员会的角色与职能、社区居民委员会选举、社区中介组织、社区居民参
与和居民自治、社区服务、制约社区建设发展的因素10个问题进行专题
研究，既综合了学术界对这些问题的主要看法，亦提出了作者的见解。下
篇还专门讨论了相关法律的修改问题。
    (5)《乡镇改革——乡镇选举、体制创新与乡镇治理研究》，史卫民、
潘小娟、郭巍青、郭正林等著。全书分为四个部分。**部分介绍
1953—2003年乡镇选举发展的总体情况，以期说明乡镇选举改革是在什
么样的制度背景下出现的并面临哪些问题。第二部分是2001年以来乡镇
长选举改革试点的调查报告或调研报告，通过具体事例的分析，说明乡级
国家机关领导人员选举改革的发展趋势。第三部分是2003年以来乡镇党
委书记选举改革试点的调查报告或调研报告，通过实证研究，探讨党内民
主发展的走向及其与乡镇改革的关系。第四部分是2002年以来乡镇综合
体制改革试点和行政改革试点(以行政服务中心建设为重点)的调查报
告或调研报告，以及未成功的改革试点方案的分析报告，说明行政改革的
效果和改革面临的难题。第十五章是全书的总报告，通过对乡镇现状和乡
镇改革思路的综合介绍，说明乡镇改革面临的形势，并对现有的三种类型
 的乡镇改革实践进行综合评估，．就乡镇改革的路径选择提出具体建议。
    本书是“基层民主政治建设研究”的*后一部专著，力图在实地调
研基础上，对基层民主政治建设发展提出综合性看法。
    本书分为四个部分。
    **部分是村民自治调研报告与数据分析报告，通过对全国村民委员
会选举数据的分析和实地调研，说明村民委员会选举发展的现状与面l临的
主要问题。
    第二部分是社区建设调研报告，对沈阳市、青岛市和杭州市社区建设
发展及其面临的问题作了分析。
    第三部分是行政改革与“公选”县级国家机关领导人员调研报告，
分别对焦作市的行政服务中心建设和南京市、徐州市“公推公选”县长、
区长作了研究。
    第四部分是中国基层民主政治建设发展研究的总报告，在说明2000
年以前基层民主政治建设发展概况后，重点介绍了2000—2005年中国基
层民主政治建设在党内民主、村民自治、居民自治与城市社区建设、基层
人大代表选举、县乡两级国家机关领导人员选举、行政改革、公共政策的
民主化与科学化以及基层工会、妇女组织选举等方面的重大进展，并就基
层民主政治建设发展的原则、目标、路径等阐明了作者的观点，提出了发
展中国基层民主政治的建设性意见。
    本课题研究形成的6部专著，构成一个整体，对中国基层民主政治建
设进行了全方位的系统性研究。为避免重复，中国基层民主政治建设发展
研究总报告中涉及另五部专著的内容，都不再展开，只略述其要点，并注
明出处，以备读者查阅。
    本书的前三部分由课题组成员撰写，史卫民通稿；第四部分由史卫民
执笔。
    由于基层民主政治建设涉及面较广，尽管已进行了6年的课题研究，
还是有不少问题未能进行深入研究，使本书难免有错讹之处，恳切地希望
得到来自学术界和实践者的批评指正。

第四章
    村委会直接选举的模式研究①
    马福云
    20世纪70年代末的农村改革催生了村民委员会组织，以‘‘四个民
主”为基本内容的村民自治逐渐完善，尤其是民主选举逐步实现了制
度化、规范化和程序化，从而使得村民委员会选举成为真正意义上的
选举。村委会选举所积累的经验和做法，为城市居民委员会选举、基
层党支部选举甚至乡镇长选举所借鉴，村委会选举的影响逐步扩大。
本文将从选举技术角度对我国村民委员会直接选举的不同模式作比较
分析。
    一  以“海选"为特征的普遍模式
    1982年宪法确立了村民委员会的法律地位。1983年，在建立乡镇
政府的同时，全国开始普遍建立村委会组织。1987年六届全国人大常
委会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试
 行)》后，各地在依法民主选举实践中进行了不少创新，在选举方式上
实现了由等额到差额、由间接到直接、由公开表决到秘密投票的转变。
1998年九届全国人大常委会第五次会议修订的《中华人民共和国村民
委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)明确规定村民委员
会成员由村民直接(差额)提名候选人，由选民直接投票选举产生。
依据《村民委员会组织法》，各省级人大常委会有的制定了《实施村民
委员会组织法办法》，有的制定了《村民委员会选举办法》(以下统称
地方法规)。
    根据《村民委员会组织法》和地方法规的规定，结合各地的选举实
践，可以发现以“海选”(即由本村有选举权的村民直接提名村委会成员
候选人)为基本特征的具有中国特色的村委会选举，呈现出较强的统一
性，选举程序也基本相同，成为全国普遍采用的选举模式。
    普遍模式是我国大多数省级地方法规规定的直接选举产生村民委员会
应采取的基本方式，基本程序如下：
    (1)成立村民选举委员会。村民选举委员会是组织和主持本村村民
委员会换届选举的临时机构，一般由5—9人组成，由村民会议或者村民
小组推选产生(江西、浙江、辽宁等省的地方法规规定也可以由村民代
表会议推选产生，广东省地方法规则规定将名额分配给各个村民小组)。
    (2)选民登记。选民登记是村民选举委员会对本村村民及其他常住
人口是否具有选民资格依法履行的认定、登记造册和统计工作。选民登记
的基本条件是具有本村户籍、年满18周岁和未被剥夺政治权利。对当前
人口流动引起的人户分离、农转非人员的选民登记问题，各省的地方法规
都有所涉及。选民登记的目的是保障有选民资格的村民依法行使其选举权
利，同时防止没有选民资格的村民参与选举。
    (3)选民一人一票提名确定村委会成员候选人。选民一人一票提名
确定村委会成员候选人，即“海选”，是我国村民委员会选举*突出的特
征，与其他任何选举都不相同。在村民选举委员会公布村委会设立的职位
和职数后，候选人既可以直接提名确定，即通过召开村民会议，或者采取
村民小组会议、村民小组设投票站的方式，由选民填写提名票，根据得票
多少差额确定候选人；也可以先提名后确定，即先由选民填写提名表提
名，选举委员会汇总提名情况，公布初步候选人名单，再通过召开村民会
议、村民小组会议等方式，投票(预选)确定正式候选人。
   (4)候选人介绍。候选人介绍一般在村民选举委员会的主持下以
竞争方式公平地进行，候选人应全面、客观地向选民介绍自己各方面
情况，包括个人经历、工作能力、村发展规划等，以便增加选民对自
己的了解，争取选民投自己一票。江西、吉林、河北等省地方法规规
定在选举大会上候选人要发表治村演讲，回答选民提出的问题等。
    (5)投票选举。投票选举是村民委员会选举中*关键的程序，选民
究竟选谁，哪位候选人能够当选，都要通过投票、计票反映出来，因此各
省的地方法规对投票选举都作了详细规定。各省都规定采取召开选举大
会、设中心会场和分会场或投票站的方式进行投票选举，在选举会场要设
立“四处”，即验证发票处、秘密写票处、代笔处和投票处(票箱)，特
别强调要设秘密写票处。投票选举实行无记名投票、公开计票的方式，并
要求当场公布选举结果。投票选举时，有选举权的村民过半数投票，选举
有效；候选人获得参加投票的村民过半数选票，始得当选(即“两个过
半”原则)。此外，各省地方法规还对另行选举、罢免、补选等进行了规
范。
    普遍模式符合《村民委员会组织法》的精神，是我国农民群众在
村民自治产生发展过程中不断探索创造总结出来的，和其他选举模式
相比，其民主化、规范化程度更高，尤其是由村民直接推举村民选举
委员会、由选民直接提名村委会成员候选人、由选民直接投票选举村
委会成员的“三个直接”做法，保证了村民民主权利的直接行使，也
保障了村民意志的真实表达，这是其优点。但是，在选举实践中，有
人已指出普遍模式在实际操作中存在一些问题，如选举过程比较繁琐，
在推举村民选举委员会、提名确定候选人和选举村委会成员三个程序
中都需要村民或选民进行投票，即“三个直接”要三次投票；如果未
能足额选出村委会成员，再进行一次或多次另行选举，需要选民开会
投票的次数更多，这既带来了较高的选举成本，也会引起选民的厌烦
情绪。繁琐的选举过程使得选举中的违规操作较难以控制，尤其是在
提名确定候选人过程中，一些组织干预选举，违背民意和竞选者进行
“协商”，搞资格审查等做法，给变相“指选”、“派选”提供了可乘之
机。