中外社会保障体制比较

**章 导论
现代意义的社会保障制度起源于西方发达资本主义国家。社会保障制度诞生后，为世界各国所学习和仿效。在长期的历史发展过程中，由于各国历史、文化、社会、政治和经济等方面的差异，人们对社会保障制度的理解及设计也不相同。
**节　社会保障的一般理论
　 一、基本概念及主要内容
　（一）基本概念
　 随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，社会保障的概念已经逐步深入人心。但是，到底什么是社会保障，它包括哪些内容，可能一般人还说不太清楚。其实，也不只是普通人说不清楚社会保障的内涵和范围，学术界对于社会保障的理解以及各国社会保障的实践存在差异。因此，首先需要对社会保障的内涵和范围作一个界定。
根据我国著名社会保障学者郑功成教授的研究，国外、港台以及内地对社会保障的界定都有一定的差异。
1942年，国际劳工组织（ILO）认为社会保障是：通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。国际劳工局亚太局编著出版的《社会保障的原理与实践》一书认为，社会保障是一个社会在出现规定的意外事件或在规定的情况下向其成员提供的保护，其目的是：（1）尽可能防止使收入丧失或收入锐减的意外出现；（2）当意外确实发生时，尽可能提供医疗并对引起的经济后果提供财政保护；（3）尽可能为遭受意外者身体康复和职业恢复提供便利；（4）尽可能为抚养儿童提供福利待遇。而国际劳工局社会保障司1989年编著出版的《社会保障导论》一书对社会保障作了这样的界定：社会通过一系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保险的提供，以及有子女家庭补贴的提供。
作为社会保险制度发源地和*早建立现代社会保障制度国家的德国，认为社会保障是为社会公平和社会安全，对竞争中不幸失败的那些失去竞争能力的人提供基本的生活保障。根据贝弗里奇的《社会保险及相关服务》这一著名的研究报告所提出的社会保障原则，英国认为社会保障是为消除贫困，为国民在失业、疾病、伤害、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。美国是*早采用社会保障（Social Security）一词的国家，其对社会保障的理解通常仅限于对老年、残疾及遗属的生活保障，后来扩展到各项社会保险及家庭津贴等。美国官方把社会保障界定为“系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。为抚养子女而发给的家庭津贴也包括在这个定义之中”。1950年日本社会保障制度审议会指出，社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障途径。对陷人生活困境者，通过国家援助，保障其*低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的成员的生活。
香港官方界定的社会保障是以政府为责任主体并通过向有需要人士直接发放款项的方式提供的福利，包括综合保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划，交通意外伤亡援助计划、灾民紧急救济。台湾有观点认为，社会保障是国家以社会救助、社会保险以及公共服务等各种不同方式，对于国民之遭遇危险事故，以致失能、失依，因而生活受损的人，提供各项生活需求，给其以健康保障、职业保障及收入保障，并从而促进民族健康、全民就业及生民均足。
郑功成认为，社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。这一定义包括了如下三个**要素：一是具有经济福利性，即从直接的经济利益关系来看，受益者的所得一定大于所费；二是属于社会化行为，即由官方机构或社会中间团体来承担组织实施任务，而非供给者与受益方的直接对应行为；三是以保障和改善国民生活为根本目标，包括经济保障与服务保障等。与传统的一些社会保障定义相比，这一定义虽然还是一个大社会保障的概念，、但是，它减弱了社会保障的政府责任、降低了社会保障的强制性。
我国政府认为，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高公民生活质量。我国劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平研究员认为，社会保障制度是指国家和社会依据法律规定，通过各种方式，在公民暂时或永久丧失劳动能力以及由于遭遇各种风险生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。这一定义明确了社会保障的责任主体是国家或政府，享受社会保障的对象是一国的全体公民，而且是公民的基本权利，社会保障水平是提供和保障基本生活，社会保障的经费来源于以缴费性社会保险为主。根据我国的国情以及与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保障制度建立的现实，本书认为，我国的社会保障制度既不宜定义过宽，也不能界定得过窄，当前首先要强调政府的责任，同时又要动员和利用各种社会资源，包括家庭、企业、民间团体等各种力量参与社会保障事业，其次，保障水平要切合实际，只能提供和保障*基本的需求。何平研究员所界定的社会保障概念比较符合当前中国的现实发展需要，因此，本书后面的讨论，除非有特殊说明，否则，社会保障概念的内涵就是采用这一定义。
（二）主要内容
与社会保障概念相近的有：社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险、家庭保障、社会救济、社会互助、优抚安置等。通常情况下，人们认为社会保障是一个大的概念，上述相近的概念和项目绝大部分是社会保障的主要内容，也就是说，它们是社会保障制度下的具体项目。但是，对于商业保险、家庭保障、社会福利这三项是否属于社会保障范围，人们有不同的理解和看法。
福利有广义和狭义之分，广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平。主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。狭义的社会福利是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。主要包括老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利等。在美国，流行的定义是：社会福利是为了保证个人以及集团成员拥有平均的生活水准和身体健康而提供的各项社会服务和有关制度的组织体系。在英国，社会福利被定义为，是为了保障全体国民的物质的、精神的社会*低生活水准而由政府和民间提供的各项社会服务的总和。由于人们对社会福利的理解和定义不同，因此，对于持广义社会福利的人来说，社会保障属于社会福利的内容和项目，而对于持狭义社会福利的人来说，社会福利则是社会保障的一个内容和项目。
　　绝大多数学者认为家庭具有对家庭成员进行生育、生活、养老等方面的保障功能，特别是在传统社会，家庭保障的功能尤其明显。但是，从社会化的角度来看，家庭保障显然不能算作现代意义上的社会保障。但是，在现代发达国家有一种家庭社会保障，可以算作社会保障制度中的一员。家庭社会保障是指政府为了实施家庭政策而采用的一种政策性、经济性、福利性措施，它以家庭为保障对象（单位），通过发放各项津贴和提供社会服务的形式对有关家庭进行物质或经济帮助，目的在于解决诸如生育、贫困、残疾、青少年教育等家庭问题，使政府的家庭政策得以顺利实施，*终达到家庭安居乐业、社会稳定发展的目标。
从1952年起，国际劳工组织不断扩大社会保障内容。到1982年，该组织认为，社会保险（social insurance）、社会救助（social assistance）、由国家财政收入资助的补助金（benefits）、家属补助金（family bene—fits）、储备基金（provident funds），以及雇主规定的补充年金以及围绕社会保障而发展的辅助性或补充性计划，都属于社会保障范畴。
英国的社会保障体系由5个部分构成：社会保险、社会补助（包括住房、儿童、食品、高龄老人补助）、社会救助（包括低收入户、贫穷老人以及失业者救助）、保健服务与社会服务。德国的社会保障计划则由社会保险、社会救助、赔偿（包括战争受害者供养）、事故保险、住房和教育6个部分组成。美国的社会保障制度是由社会保险、社会救助、退伍军人补助、老人医疗服务、教育和住房6个项目构成。
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“建立多层次的社会保障体系……社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。”根据党的文件规定以及改革实践发展，20世纪90年代末，我国学者康士勇认为，中国特色的新型社会保障体系，按照资金的筹集方式和保障目标分类，大致由三大块构成，内含13个项目。**块是由国家立法强制实施、且由三方或两方承担资金的社会保险和住房保障。具体项目有6个：养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、住房保障。第二块是由国家财政支撑的社会保障项目。具体项目有4个：社会救济、优抚安置、社会福利、社区服务。第三块是由遵循自愿原则，以营利为目的的商业保险，作为社会保险的*重要的补充。具体项目包括个人投保、企业投保和互助性保险三项。
21世纪之初，我国政府认为，社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分。
社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险的保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担*终责任。社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。有的国家，社会保险的一些项目还覆盖全体国民。
社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持*低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定*低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、*低层次的社会保障，其目的是保障公民享有*低的生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。
社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作者及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残疾军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。
社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的抚弱济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿缴费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助的主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组织的各种形式的互助组织等。
我国社会保障制度中的社会福利主要是指狭义的社会福利。
应该说，21世纪之初我国政府对于现代社会保障制度的框架性认识，在立足中国国情和中国特色的基础上，已经有了很大的进步，但是，不少概念表述和界定与国际通行的观点还有相当的差距。
随着改革的深入，我国政府对社会保障制度的认识也在不断深化。2007年9月，国务委员兼国家行政学院院长华建敏在国家行政学院秋季开学典礼的讲话中指出，中国特色社会保障体系，按照党的十六届六中全会的表述，主要包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业四大组成部分，此外还有住房保障、优抚安置等内容。可以把这些内容概括为“4+2”模式。
　二、西方社会保障理论的主要流派
　 现代社会保障制度尽管只有100多年的历史，但是，在为时并不久远的历史中，世界各国特别是发达资本主义国家都根据各自的经济状况、社会结构、文化传统探索适合自己国情的社会保障制度。而支持不同的社会保障制度建设和发展的是各种不同的理论流派。
（一）民主社会主义的国家福利论
民主社会主义是在“讲坛社会主义”与“费边社会主义”的基础上发展起来的一种学说，其*大特点就是用社会主义的旗帜来实施福利国家政策。民主社会主义的发展经历了三个阶段。
**阶段主要是19世纪中叶到**次世界大战以前，德国的“讲坛社会主义”和英国的“费边社会主义”。“讲坛社会主义”又称为新历史学派，是19世纪70年代到**次世界大战爆发前在德国境内盛行的一种学说。它反对自由放任的资本主义举措，主张国家干预经济生活，鼓吹劳资合作，推行社会保险、缩短劳动日、改良劳动条件等社会政策。“费边社会主义”是英国一些学者在1884年成立的费边社的基础上创立的一种学说，韦伯夫妇是其*重要的代表人物。这一学说反对暴力革命，主张社会改良，强调对残、疾、老、幼、失业者实行社会服务。
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