2006-2007中国社会保障改革与发展报告

bsp;1 养老保险**支柱：基本养老保险
    人口老龄化、高龄化，一方面源于医疗水平和生活质量的提高，人
口预期寿命普遍延长；另一方面，由于大多数国家的生育率呈下降趋
势，婴儿出生率低于死亡率，导致全球人口结构趋于老化。老龄化与高
龄化加重了社会负担，也使各国的养老保险系统面临困境，老有所养已
成为各国极为关注的现实问题。人口老龄化与高龄化，使世界各国养老
保险均面临着财务危机，不得不建立多支柱的养老保险体系，以规避养
老保险危机。
    中国已经进入老龄社会，老龄化速度快，老年人口规模大，本世纪
三十年代人口老龄化将达到高峰。本世纪前二十年，是中国养老保险事
业发展的关键时期。世界银行《21世纪老年人收入支援：关于养老金
及其改革的国际观察》的报告为帮助各国解决养老金问题提供了一个共
同框架，建议实现养老金体系多元化，既融合维持*低生活标准的公共
部分，又包含私人管理和私人筹资的部分，同时强调养老金改革与促进
经济成长和发展的内在联系。报告称，面对当今人口和经济上的重大变
化，以前设计的大多数公共养老金方案今后将无法达到目前的福利水
准。因此，如果要维持现有体系，就必须削减卫生保健和教育方面的公
共支出，或大幅削减下一代老年人的养老金。世界银行认为：多重支柱
的设计方案是养老金改革的*佳方案，因为这一方案更具灵活性，能更
好地解决不同养老金体制面对的不同风险。应对老龄化与高龄化的挑战，
有必要加速建立多支柱的养老保险体系。我国《劳动和社会保障事业发
展第十一个五年规划纲要草案》透露，到2010年，中国将初步形成基本
养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。
     在国际社会倡导下的多支柱体系的框架下，政府主导下的公共养老
金计划的运行机制正在经历三个方面的改革：一是增加预提资金积累，
即融资机制由现收现付制向部分基金积累制或完全基金积累制转变，以
此来缓解人口老龄化、高龄化给养老金制度造成的压力；二是公共养老
金计划的给付结构由待遇确定型(即DB计划，Defined Benefit Plan)部
分或全部向缴费确定型(即DC计划，Defined Contribution Plan)转变；
三是引入私人部门管理运营积累的养老基金，并实施多样化的投资资产
组合，以实现养老保险基金*大限度的增值。
1．1  社会保障转制成本及其消解
    过去在计划经济体制下，政府是各种社会资源唯一的配置者，国有
企业所上缴的利润与税收大部分形成了国有资产，没有单独列入政府预
算，更没有社会保障预算及应对社会保障风险的长期安排。由计划经济
向市场转型，政府有责任承担转制成本，这在理论上已基本达成共识。
政府已在逐步消解养老保险隐性债务、安置国有企业下岗职工、支持国
有企业改制、三条保障线向两条保障线过渡、保证国有企业下岗职工基
本生活费的发放等方面承担了巨额的转制成本。
    在转制成本中，养老保险隐性债务(Implicit Pension Dept，IPD)
占有很大的比重。养老金隐性债务指一个养老金计划向职工和退休人员
提供养老保险金的承诺，等于如果该计划在今天即终止的情况下，所有
必须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已积累、并必须予
以偿付的养老金权利的现值。IPD作为一个存量概念代表了政府能够明
确预计并必须列入财政计划的直接和隐性的债务。养老保险转制成本产
生于即使在部分缴费已分流到个人账户、但仍要继续向养老金领取者和
未来的退休人员支付退休金而出现的融资缺口，它是一个流量的概念。
转制成本的产生是由于仍需要在一定时期内偿还旧体制的债务。该融资
缺口源于IPD，但并不等于IPD。
    隐性债务是指现收现付制下参保人所累积的全部养老金权益，如果
现收现付制持续下去，上一代人累积的权益可以通过下一代人的缴费来
实现，并一代一代递推下去，所以不需要进行专门化的处理。但是在现
收现付制向部分基金制或全部基金制转轨时，部分或全部的隐性债务就
会显性化，这时需要一个特殊的偿还办法来弥补转制成本。养老保险隐
性债务是采取受益基准制原则(DB)的现收现付制养老保险制度向参
保职工作出的养老保险受益承诺。当一个现收现付制公共养老保险制度
创立时，政府利用在职职工的强制性供款向当前的退休者支付养老保险
受益，并向在职职工承诺在未来也以既定标准向其支付养老保险受益。
既然现收现付制养老保险制度没有将当前职工的供款支付未来的养老保
险受益，而是使用其向当前的退休者支付受益，那么成熟的公共养老金
制度具有典型的现收现付制特征，承诺在未来支付养老保险受益的当前
供款就成为了政府的借人债务。
    转制成本是指根据特定的转轨目标，必须筹集资金加以解决的那一
部分显性化的隐性债务。转制成本包括：改革之初已经退休的离退休职
工的养老金权益；改革之初没有退休而在新制度实行后退休，但仍然在
旧体制下的职工的养老金权益；改革之初没有退休而在新制度实行后退
休，参加新制度的职工在旧体制下积累的养老金权益。一般而言，只要
不是转向完全的基金积累制，转制成本就会小于隐性债务。转制成本是
养老保险制度变迁必须支付的代价，制度之所以是稀缺的，是因为制度
的供给是受到约束的，几乎任何能够带来预期收益的制度变迁都需要成
本，养老保险制度的改革与变迁也不例外。20世纪70年代以来的世界
性养老金制度革命使人们看到了，从现收现付制养老保险制度向基金积
累制养老保险制度转轨可以充分发挥养老保险制度的效率功能，应对人
口老龄化的冲击。但是，这种制度变迁存在的一个重要问题是测算转制
的成本——养老保险隐性债务和转制成本，以及如何为转轨而筹资。
    转制成本是从现收现付制养老保险制度向基金积累制养老保险制度
转轨后养老保险隐性债务显性化的成本。两者之间的主要区别表现在两
个方面：①