大国策:通向大国之路的中国民主:增量式民主

中国选举民主：从广度到深度　黄卫平
　　经过30年的改革开放，中国不但取得了高速的经济增长，在政治领域也发生了显著的变化，一个突出的表现即是中国的选举民主得到不断推进与拓展。首先是在中国广大的农村，农民开始自主选择当家人，村民委员会的选举成为中国亿万农民学习政治参与的重要途径。从20世纪90年代末开始，经过20年发展的村民自治开始显现出外溢效应，出现乡镇长选举、乡镇党委选举以及城市社区居委会选举方面的改革。2003年前后，在一些大中城市如深圳和北京，出现群体性普通公民竞选基层人大代表的现象，为制度化民主发展添加了体制外的动力。中国的选举民主正呈现多向度的发展，而选举的公平性和竞争性也在不断加强。
　　本文所关注的问题是，改革开放30年来中国选举民主领域发生了怎样的变化？这些变化之间有无相互的关联性？推动这一变化的动力何在？选举领域的变化带来了哪些重要的后果？本文将从历史和宏观的视野，对1978年以来中国选举民主领域的变化从广度和深度两个方面作一个全景式的解析。中国选举民主的进展是中国政治变迁的一个缩影，也是中国经济改革引发的政治效应。借此，进一步解析经济改革和社会转型背景下的政治变迁轨迹。
村委会选举：农村民主的实验场
中国农村选举的研究一度成为一门“显学”，引起了海内外学者的关注。原因在于，中国的村民委员会选举是改革以来*先出现的选举变革，涉及到七八亿的农民，无疑是世界上参与人数*多的选举。从20世纪80年代以来，中国的村级选举已经成为广大农民学习政治参与的*重要形式。
　　村级民主选举的出现具有一定的必然性。随着事实上以市场为导向的经济体制改革的不断推进，改革前以农村“人民公社”为代表的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制，很快就被“联产承包责任制”的经济改革所瓦解，短时间内农村基层治理出现“权力真空”，农村公共事务如社会治安、社会福利、土地管理等处于无人问津的状态。在这一背景下，1980年底，广西部分农村自发组建村民委员会，协助维持社会治安，后经中央政府推广，逐渐扩大职能，成为农民对村级公共事务进行自我管理的自治性组织。至1982年底，全国不少地区都出现了类似村民委员会的组织。自发出现的村委会得到了政府的肯定和推动。当时担任全国人大副委员长的彭真同志即指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，我们的社会主义民主的健全即还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”正是在中央积极推动下，1982年《宪法》明确规定居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织的地位。1987年《村委会组织法》(试行)颁布实施。
　　围绕村民委员会的产生，全国范围的村委会**次选举在1983—1985年进行。1985～1987年，进行了全国范围的村委会第二次选举。1997年9月，党的“十五大”明确提出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主*广泛的实践。”1998年《村民委员会组织法》得到修订并颁布实施，为村委会选举走向规范化提供了法律依据。该法不仅规定村委会由村民自主选举产生，而且还规定村民参与村委会领导的提名以及实行差额选举等。在2005～2007年，全国31个省份应参选村委会626655个，占村委会总数的98．4％；其中623690个村已完成选举，全国平均选举完成率达99．53％。设立秘密划票间的村的比例达95．85％；一次选举成功率约占参选村的85．35％。有17个省份试点较大规模实行“海选”。在村委会选举中，基层群众创造出各种选举方法，以确保选举的公平公正。如“海选”，从候选人的提名、正式候选人的确认以及*后的选举都是经由全体有选举权的村民无记名投票，经过这么多环节所产生的村干部就如大海捞针一样，故称“海选”。“预选”，即从初步候选人到正式候选人的筛选过程采用由村民代表会议组成人员投票决定正式候选人。“两票制”，即将选举过程分两阶段，投两次票：**阶段确定正式候选人，由党支部、村民代表会议和村民提名候选人，然后进行预选确定正式候选人；第二阶段正式选举，召开选举大会，无记名投票直接选举村委会成员。总体上看，村委会选举已经步入了制度化的轨道，在选举过程中产生的许多实用的选举技术和方法已经被规范化，并得到较大范围的普及。农村选举还产生了显著的外溢效应，选举改革开始向城市和乡镇延伸。在村民选举的成功实践基础上，城市社区居委会也进行了相似的直接选举试验，而乡镇长和乡镇党组织领导人的选举改革也开始出现。
　　社区居委会选举：城市基层自治的推进
　　20世纪90年代以来，随着市场经济改革不断深化，特别是城市居民住宅商品化、市场化以来，计划经济体制下，城市居民住房单位所有、福利性分配的传统主导性体制解体，新兴城市社区开始承接“单位制”松动所释放的各种社会职能。社区建设成为推动城市基层社会重构的重要步骤。中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年11月19日转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，推动社区建设在全国范围展开。该意见特别指出社会建设应当倡导“扩大民主、居民自治”的原则，要求在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。伴随社区建设的开展和深入，社区居委会的直选逐渐成为推进社区自治的重要动力。1998年青岛市开启了城市社区直选的序幕。随后在1999～2001年，上海卢湾区和浦东新区、北京石景山区等先后进行社区直选的试点。从2002年开始，社区直接选举逐步普及，北京、广州、深圳、沈阳、南京、宁波、苏州、上海、长沙等城市相继进行社区直接选举的试点。截至2004年底，全国共有社区居委会71375个，其中43053个居委会进行了换届选举。采用直接选举方式的有9715个，户代表选举方式的有12975个，居民小组代表选举方式的有22078个。
　　为了进一步推动城市基层民主的发展，民政部制定了《民政部关于做好2006年社区居民委员会换届选举工作的通知》，坚持居民选举委员会由居民会议推选产生，并鼓励候选人开展各种竞选活动，如公开演讲、见面会、墙报、广播、社区局域网络等多种形式；还规定公开唱票、计票、当场公布选举结果等具体程序。2007年，宁波在全市235个社区全面推开社区居委会的直接选举，成为全国首个全部完成城市社区直选的城市。2008年，深圳全市70％以上的社区居委会开始试行由居民直接选举。
　　早期的农村选举显然对于城市社区直选产生了积极的影响，许多城市的选举技术与方法直接参照了村委会选举。比如，在社区居委会候选人的提名上，包括青岛、广西、上海都采取居民联名推荐的方式。在广西和沈阳的社区选举中，允许召开居民代表大会对正式候选人进行预选，在预选大会上初步候选人还可以进行竞选演说。此外，在广西柳州市的某些社区选举过程中，还引入村委会直选的机制和做法，采用“海选”的方式进行候选人提名、实行预选和竞选、设置秘密写票处等。
　　浙江省宁波市的社区直接选举一直走在全国的前列。2003年宁波海曙区进行了全区范围的社区居委会直选，在候选人提名程序、竞选程序及投票等选举各环节坚持了民主原则。如候选人提名权完全交给群众，凡本人自愿报名并有10名选民联名支持者即可成为候选人、允许“拉票”、采用无记名投票、使用半透明投票箱、设置封闭式划票间等等。继海曙区成功试点，2007年宁波在全市范围235个社区全部进行直接选举。除了继续延续以往的选举方法之外，宁波还改变了社区治理的模式，即实行委员代议制与社工职业化的“选聘分离”体制。选举产生的居委会委员是“义工”，负责社区大事的讨论、决策，并对居委会进行监督；职业社工，由区政府和街道办统一招聘，各居委会参加面试并签订年度劳动合同，负责完成社区的日常事务包括政府委托的事务。
　　社区居委会的选举改革在制度规范、选举方法、操作技术、竞争程度以及选民参与等方面并未超越农村选举。当农村村委会选举已经在全国铺开，走向制度化和规范化之际，城市社区居委会的直接选举还处于探索和试点阶段。截至2006年底，全国12个省市社区居委会换届选举当中，仅有22％的居委会实行了直接选举。根据民政部官员的调查，居民小组选举和居民代表会议选举仍是目前社区居委会选举的主要方式。从推动社区选举的动力来看，居民自发参与的主动性不够，社区选举的积极倡导者是各级民政部门。离开政府的强力动员，社区选举的进展可能会更慢。这是由于长期以来计划经济体制下，居委会实际上成为国家行政权力的末梢，群众自治的法定地位和职能高度弱化所致。但有越来越多的迹象表明：随着市场经济条件下，城市居民住宅的商品化、私有化程度不断提高，新型社区内新兴的基于财产权而产生的业主委员会的维权活动，日益挑战着传统居民委员会的社区治理结构。地方党和政府正通过进一步推动居委会的直选改革，将居委会真正还原为社区居民的群众性自治组织，来重新建构城市社区党组织主导下的群众权益维护机制，尽可能将体制外的利益表达和参与诉求纳入到体制内来有序释放。
　　乡镇长选举：基层政权的民主改革
　　从1998年以来，乡镇长的选举改革开始在中国的许多省份出现。四川省是*先进行乡镇长选举改革的省份。1998年11～12月，遂宁市选择在步云乡进行乡长直选改革。根据“直选试行办法”，候选人可以由政党、人民团体、群众组织单独或联合推荐；选民30人以上联名推荐，由此产生16名候选人，其中政党推荐1人。之后召开由村干部、村民小组组长和每个村3名村民代表组成的选区联席会议投票方式产生2名正式候选人。随后2名正式候选人加上1名政党推荐的候选人在全乡巡回演讲答辩，开展投票动员。1998年12月31日，正式投票开始，政党推荐的候选人当选，随后乡人民代表大会正式确认选举结果。
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