基于生态补偿的国家重点生态功能区转移支付制度改革研究

　　《基于生态补偿的国家重点生态功能区转移支付制度改革研究》：　　国外生态补偿转移支付制度的应用十分广泛。早在1985年，美国就开始实行“保护性储备计划（CRP）”，通过政府与生态敏感区的农民签订合同、补偿其因放弃耕作而丧失的机会成本、帮助他们种草种树等，达到保护生态环境的目的。其后，又实行了湿地储备计划（WRP）、农田和牧场保护计划（FRLLPP）、环境质量激励计划（EQIP）、草地保护项目（GRP）和安全保护项目（CSP）等一系列农业环境政策，通过来源于国家公共税收的补偿资金，对农民实施满足其受偿意愿的现金补偿，鼓励农民保护土地和改善农田环境。其中，政府的作用包括提出土地保护的*低标准、确定农民希望获得的补偿金额、获取用于制定项目申请标准的信息、筛选符合条件的农民等。在流域生态环境治理中，生态补偿转移支付也作用巨大，如纽约市流域管理计划的资金主要来源于税收、公债和信托基金，政府通过成本分担、购买并分配土地所有权、税收优惠、保护地役权等方式实施流域管理；田纳西河流域生态补偿主要由政府主导，资金主要来源于项目拨款，同时对流域内居民在社会发展、就业等方面提供直接补偿。英国的环境敏感区项目（ESA）和农村管理项目（CSS）是典型的农业生态补偿转移支付，ESA项目通过向农民支付费用以补偿农民因减少放牧和农药化肥使用而导致的农牧业减产损失，CSS项目更加关注环境特色，目的在于保护有价值的景观和栖息地；两者互为补充、构成了农民自愿参与的国家农业计划，补偿金额均基于资金成本和收益损失，来源于欧盟或英国政府。墨西哥的森林水文服务制度（PSAH）中，政府作为唯一的买家决定森林补偿的条件、补偿行为类型、补偿金额等，利用联邦财政水费收入中被指定用途的部分对保护良好的原始森林覆盖区土地所有者进行直接补偿。巴西通过财政转移支付对自然保护区进行生态补偿，补偿资金来源于工业产品税中的一部分，补偿资金按照不同保护区的类型进行分配。德国的生态补偿转移支付主要涉及森林和农业两方面，前者主要依靠横向转移支付，资金来源于销售税和较富裕州的补助金；后者以政府为主导、企业参与的方式进行补偿，补偿金额根据耕地原来的收入以及实施环保措施投入的成本确定。日本的水源涵养林建设基金规定，上下游之间应该共同完成水源涵养林的培育，下游的市、县、镇、企业等必须对上游的造林给予转移支付。此外，美国的国家公园自然生态保护体系主要依靠国会和政府的资金投入，重视各级政府、民间组织、土地使用者等的合作、参与、补偿；英国的《野生动植物和农村法案》规定，国家公园管理机关应对农场主增强的自然景观和野生动植物价值提供补偿；葡萄牙在《地方财政法》中规定，中央可以直接向市一级进行生态财政转移支付，以提高生物保养性保护；印度、印度尼西亚等地区政府通过生态转移支付来支持森林资源的保护；瑞典的《森林法》规定如果某地区被宣布为自然保护区，那么该地所有者的损失由国家给予充分补偿。　　我国与生态环境相关的转移支付主要包括纵向的一般性转移支付和专项转移支付两类，前者除国家重点生态功能区转移支付外，还有资源枯竭型城市转移支付，后者包括天然林保护工程、退耕还林工程、退牧还草工程、森林生态效益补偿基金、京津风沙源治理工程等。资源枯竭型城市转移支付主要针对矿产资源开发进入后期、晚期或末期极端的城市，补偿资金由定额补助和因素补助两部分组成，主要用于解决因资源开发而导致的历史遗留问题，如社会保障、生态和基础设施等方面的欠债，实现增加就业、维护社会稳定等目标，从2007年实施至今，已累计转移987亿元。　　……