行政执法与行政审判(总第67集)

《*高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》理解与适用

　　刘合华 何君 袁钢 徐超

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“健全国家司法救助制度”。2014年1月，中央政法委联合*高人民法院等部门制发《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(中政委[2014]3号，以下简称《中央政法委意见》)，为各地开展国家司法救助工作提供了政策指导。为加强和规范审判、执行中困难群众的国家司法救助工作，维护当事人合法权益，促进社会和谐稳定，2016年7月6日，*高人民法院发布了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》(以下简称《意见》)，该意见进一步明确了司法救助的概念、司法救助申请、救助金的标准、拨付救助金的程序和救济等，该意见一方面推动国家司法救助制度的法治化，推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，另一方面落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效赔偿、生活困难的当事人的国家司法救助制度。

　　一、制定《意见》的背景、原则和依据

　　(一)制定《意见》的背景

　　司法救助制度源于国家对涉诉涉法纠纷困难群众的关怀和保护，是法治国家尊重保障人权，维护社会公平正义的重要方式。我国司法救助制度的产生与发展，始终是以加强对生活面临急迫困难的当事人司法救济为核心。近年来，人民法院为了保障生活面临急迫困难群众的权益，将刑事被害人救助、执行救助、涉诉涉法信访救助以及民事侵权案件受害人救助纳入国家司法救助范畴。特别是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助，这就将建立完善司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要目标之一。为此，*高人民法院印发的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，将“推动完善司法救助制度”作为司法改革的重要任务之一，要求“推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效救济、生活困难的当事人的国家司法救助制度”。

　　(二)制定《意见》的原则

　　《意见》的起草主要坚持以下原则：

　　一是依据现有规范原则。按照党中央的决定和中央政法委、*高人民法院规范性文件开展起草工作，确保《意见》与中央深化改革精神保持一致，确保《意见》的实施能够加强和规范人民法院国家司法救助工作。

　　二是尊重保障人权原则。注重尊重和保障人权的基本原则，在条款设计上，突出保障申请人的权利，强调国家机关依法履行职责。

　　三是坚持开门立规原则。在起草中，尊重其他国家机关职权，积极开展沟通，吸收各机关和部门意见和建议。

　　四是注重可行操作原则。《意见》的起草充分考虑方便救助申请人、救助机关司法适用的需求，确保国家司法救助制度运行的高效便捷。

　　(三)制定《意见》的依据和路径

　　2014年1月，《中央政法委意见》不仅明确界定了国家司法救助对困难群众应急生存照顾的性质，而且将国家司法救助的内涵从刑事诉讼扩展至民事诉讼、执行、涉诉信访等领域的应急困难救助，即“国家司法救助”的概念，这为新常态下司法救助制度法治化指明了方向。制定《意见》就是为了在审判、执行中落实《中央政法委意见》确定的“切实做好司法过程中对困难群众的救助工作”，站在维护当事人合法权益，促进社会和谐稳定的高度，从加强和规范两个角度，结合人民法院工作实际，对关于人民法院国家司法救助工作提出的意见。由于我国并未就国家司法救助进行立法，因此人民法院关于司法救助工作的规范，适宜制定政策性司法文件，无法制定司法解释。并且，由于《意见》中包含加强和规范国家司法救助工作的内容，还对“国家司法救助”概念进行了统一规范的使用，因此*终采用《*高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》的名称。

　　此外，在《意见》起草过程中，*高人民法院健全国家司法救助工作小组对全国法院国家司法救助开展情况进行了全面系统调研，形成了《人民法院构架司法救助调研报告(2009-2013年)》，对国家司法救助现状、、经验问题以及法治化路径等进行了分析。在此基础上，健全国家司法救助工作小组依据《中央政法委意见》，参考各省政法委、高院出台的司法救助意见、《*高人民法院关于规范涉诉信访司法救助工作的意见(试行)》《*高人民检察院关于贯彻实施<关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)>的若干意见》，起草制定了《意见》。

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　　行政协议纠纷案件司法审查若干问题探析

　　—基于审判实践的几点思考

　　王旭军 任晓莉

　　随着政府职能的转变，行政协议(通常又称为行政合同)以一种新型行政管理方式在行政领域得到了广泛运用，并在行政法治中发挥着越来越重要的作用。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议纳入了行政诉讼受案范围，行政协议通过行政诉讼程序审理有了明确的法律规定。司法实践证明，修改后的《行政诉讼法》实施之初，即出现了一定数量诉行政机关行政协议的案件。而因行政协议具有相对性及平等性等合同性质，在诉讼中呈现出不同于单方行政行为的特征，修改后的《行政诉讼法》却并未对具体的审查规则作详尽规定，在现有行政诉讼法的框架下，如何发挥行政审判职能，有效审查行政协议案件，进而规范行政机关行政协议这一新型管理行为，成为行政审判亟需解决的问题。本文立足于审判实践，结合现有立法规定，具体分析了行政协议纠纷案件在审查中存在的主要问题，并提出了关于解决该类案件的些许不成熟建议。

　　一、行政协议纠纷案件司法实践状况

　　(一)受案数量占一定比重，所涉类型多样，成为一类新型案件

　　修改后的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，使得行政协议以新类型案件通过行政诉讼方式进入人民法院。自修改的《行政诉讼法》实施后，我院即出现了诉行政协议的案件，2015年共受理各类行政协议案件16件，占全年所受理行政诉讼案件16.5%;2016年至今共受理24件，占所受理行政诉讼案件11.59%。在确立行政协议诉讼制度之初，即出现一定比重的行政协议案件，主要原因为，一方面，新法实施前行政协议类案件并非不存在，而是作为民事案件予以受理，新法实施后，这类案件进入行政诉讼，如政府与相对人签订的施工合同、房屋补偿协议等。另一方面，源于近年来地方政府进行城市规划项目建设，出现了大量土地房屋征收。实践中，因签订房屋征收补偿协议后反悔或认为政府补偿主体错误而提起诉讼的案件占了行政协议的大多数。

　　从审判实践看，行政协议案件所涉类型主要有招商引资协议、土地房屋征收补偿协议、公共工程施工合同、国有土地使用权出让合同、确认土地出让成交确认书等。所诉行政协议案件中当事人的诉求亦多样，包括确认协议无效、请求继续履行，赔偿等。

　　(二)通过行政诉讼相关规则审查行政协议，更能制约行政机关行政权的行使

　　由于我国尚处于依法治国的初级阶段，行政权力刻意采用行政协议手段，在追求执法目的实现的同时，损害相对人权利的情况并不罕见，如房屋征收补偿协议案件中，行政机关与相对人签订补偿安置协议后，逾期未交付房屋，相对人请求继续履行协议;招商引资协议中，政府允诺办理征地程序，因法律或政策调整，无法继续履行，相对人请求继续履行或请求解除并赔偿的。从近两年来审理的行政协议案件的裁判结果看，因行政机关原因导致协议无法履行而判决赔偿8件，因相对人证据不足驳回诉讼请求14件，因相对人签订协议后反悔裁定或原告无诉讼主体资格驳回原告起诉10件，判决撤销行政协议7件，判决确认无效1件。通过行政诉讼对行政协议的审查，更为有效地监督了行政权的行使、保障了相对人的合法权利，在某种程度上亦有助于促进行政机关依法行政。

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　　复议受理中通知补正行为的司法审查

　　——黄永耀等16人诉江西省政府不履行复议职责案

　　郑红葛 郑怡 陈安

　　【案情】

　　原告：黄永耀等16人

　　被告：江西省人民政府

　　原告黄永耀等16名申请人向江西省政府就集体土地征地批复行为申请行政复议，江西省政府于2017年7月27日作出补正通知书，认为复议申请人复议申请材料不齐全，要求补全申请人与行政复议请求事项所涉及行政行为有利害关系的相关房屋、土地的权属证明等。黄永耀等人于2017年8月6日针对省政府的补正通知书作出回复，称：因政府的原因，有关部门未对其发放集体土地使用权证，涉及土地上的相关房屋因各种原因，政府未为其办理房屋所有权手续，但是他们一直以来均在房屋里居住，房屋属于他们实际所有。省政府认定申请人对行政复议申请材料无正当理由逾期不补正，应视为申请人放弃行政复议申请，故决定不再进行复议，但未向申请人作出任何书面回复。

　　【裁判】

　　南昌铁路运输中级法院经审理认为：申请人与申请复议的行政行为具有利害关系，是《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二十八条明确规定的受理条件。相对人提出复议申请时，应当提交必要的证据材料表明其与行政行为存在利害关系。复议机关认为申请人所提交的有关利害关系的材料不齐全或者表述不清楚的，可以要求申请人予以补正。申请人根据补正要求提供了书面情况说明或者相应的材料，即使复议机关认为仍不符合其补正要求的，也不能据此径行认定申请人属于“无正当理由逾期不补正的”的情形。复议机关应当结合证据材料对申请人与行政行为之间是否具有利害关系作出认定，并作出是否受理的决定。如复议机关认定申请人“无正当理由逾期不补正”，以申请人主动放弃复议申请为由不再就利害关系作出认定，而事实上终止复议程序，属于行政不作为。

　　审理中，南昌铁路运输中级法院将上述意见向被告进行了释明，得到该府的理解与认可。该府结合具体事实认为原告与申请复议的行政行为之间存在利害关系，在一审期间决定改变行政行为，受理原告复议申请，原告撤回起诉。同时，对以后若再次遇到类似情况，该府表示将参照南昌铁路运输中级法院本案法律适用意见予以处理。

　　【评析】

　　因城市化建设推进加快，农村集体土地征用需求强烈，许多农村土地开始被征迁，引发了许多相关行政争议。由于涉及农村集体土地征用行政争议牵扯面广、涉案人数众多，事关被征地农民的切身利益，被征地农民往往根据行政复议法有关规定，针对省级以上人民政府的批准征地行为提起行政复议。因此，复议机关正确及时行使复议职责，成为化解征地拆迁矛盾纠纷的“**道关口”。人民法院应当通过依法审判，监督复议机关及时启动复议程序，对被征地农民给予恰当的救济。本案虽然以协调撤诉方式结案，但其中所涉及的告知补正及其处理行为在诸多行政行为形态中较为少见，现就其可诉性以及如何认定“无正当理由逾期不补正”两个具体问题分析如下。

　　一、关于告知补正行为的可诉性问题

　　在行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚时，复议机关告知申请人补正是一种行政程序行为。所谓行政程序行为，是与行政实体行为相对的概念。是行政主体依照程序性规范作出的具有一定法律意义的行为。对于行政程序行为是否具有可诉性，学界有不同观点，传统观点认为，行政程序行为不具有可诉性。理由不外乎以下几点：**、行政程序行为不对当事人的权利义务产生实质影响，不具有独立的诉讼意义和诉讼价值;第二、遵循行政效率原则，对行政程序行为单独审查将中断行政程序进程，延误行政机关作出实体行政行为;第三、对后续行政实体行为的全面审查涵盖了对行政程序的审查，对程序性权利的救济也被纳入整体行政违法行为救济范畴，为避免司法资源浪费和两次审查结果矛盾，无单独起诉之必要。另一种较之激进的观点则从维护程序正义角度出发，认为行政程序行为具有可诉性：**、行政程序行为是法律明确规定的，行政行为不按照法定程序行使行政职权，就是违法，程序违法的主体，即行政机关应当承担相应责任;第二、行政程序行为和行政实体行为均是行政主体依职权作出的具有法律意义的行为，可诉性是行政行为的本质属性;第三、行政程序行为对行政相对人的程序性权益产生影响，违法行政程序行为侵犯相对人的程序性权利，*终侵犯相对人的实体权利。

　　告知补正作为一种行政程序行为，符合行政程序行为的概念特征，对告知补正行政程序行为是否可诉，观点亦莫衷一是。*高人民法院对补正告知行政程序行为是否可诉这个问题的回答持保守态度，倾向于以不可起诉为原则，可起诉为例外：《*高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”《*高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条**款规定：“因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该告知行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”从上述两个规定可以看出，*高院司法解释对补正告知行政程序行为可诉与否判断界限在于引起争议的行政程序行为是否对相对人权利义务产生实质影响。

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