普通高校“十三五”规划教材·会计学系列企业内部控制(第2版)

第三章 我国企业内部控制基本框架  掌握我国企业内部控制的目标;  掌握我国企业内部控制的原则;  熟悉我国企业内部控制规范的框架体系;  熟悉企业内部控制基本规范的主要内容;  了解我国内部控制基本规范的出台背景;  了解我国“三重一大”的来由。百度自查 吴晓波的《大败局》一书讲述了改革开放后，国内那些一夜之间壮大起来的企业，面对各种挑战，纷纷摔倒在冲锋路上的血泪史。19家赫赫有名的企业的失败有些固然是咎由自取，但更多的是让人扼腕痛惜的。“健力宝”“三株”“三九”，史玉柱、牟其中，这些响彻中国乃至世界的名字，曾是成功和智慧的象征，终也逃不过“三十年河东，三十年河西”的宿命。仰融无法控制华晨，唐万新无法控制德隆，顾雏军无法控制科龙，宋如华无法控制托普，李经纬和赵新先无法控制他们一手创办的“健力宝”和“三九”等等，一切悲剧都潜伏着惊人一致的逻辑。 10年前，有人是败在了英雄主义上，诗人气质带来了无限的创业激情，而泛滥的热情却使得企业策略过分感性；10年后，有人败在了集权制度上，个人能力的强大使企业被治理得完美无瑕，但疏忽与不信任却导致没有人能够继任。10年前，有人败在了营销策略上，简单直接的理念一针见血，以朴素的商品瞬间席卷大江南北，可是缺乏深度的思考与过度的自信却让这种成功无以为继。10年后，有人败在了资本运作上，弹指间上亿资本的入账，建立了一座座光芒万丈的帝国。不过由于没有实业的积淀，又是弹指间这些帝国就成为让人咋舌的烂账。 “成也萧何，败也萧何。”我们在艳羡他们得天独厚的历史机遇时，却也越发认识到“来得快，去得也快”的朴素真理。容易做不成大事情，修身做人尚且如此，何况治国平天下。 1981 年，当有点口吃的杰克·韦尔奇被任命为GE 新总裁后，他跑到洛杉矶附近的一个小城市去拜访当世*伟大的管理学家彼得·德鲁克，他问的**个问题就是： “我怎么控制GE下面的上千家公司？” 一切伟大的治理都是从学习内部控制开始。[1]〖2〗[3]企业内部控制（第2版）第三章我国企业内部控制基本框架[3]**节我国企业内部控制的建设历程 百度自查 为什么领导不愿意举荐你？可能因为你不懂感恩、能力平平、人品欠缺等。毕竟，在辨人识人中，领导往往比常人更具慧眼，更能清晰地知晓感恩图报、出类拔萃、尊长爱幼等因素在衡量一个人时的重要性。不管你在体制内还是体制外，要想深得上级赏识，实现自我价值，都必须注重全面发展，让领导放心、让大家满意，才能让自己成功！百度思考题 大家都知道，单位内部控制制度繁多且复杂，审批制度是内部控制制度中不可或缺的一部分，如“一支笔”审批、集体联签制度，“三重一大”制度及“单位主要负责人不能直接管财务”等。请分析这些控制制度各自的优缺点。 我国内部控制制度首先正式应用于银行的管理系统。随着证券市场的发展，上市公司内部控制制度成为我国企业内部控制的关注点，但企业内部会计控制一直是我国内部控制的核心。在我国经济建设过程中，注册会计师审计服务对加强企业内部控制具有审核和指导作用。财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》以及相关配套指引，标志着我国“以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体，结构合理、层次分明、衔接有序、方法科学、体系完备”的企业内部控制标准体系建设目标基本实现。 一、 我国内部控制理论和实务的发展 我国内部控制制度的发展源于20世纪90年代，主要由政府、证券监督管理机构和行业监督机构等制定的有关法律法规、指引等所推动。这些法律法规指引可分为以下三个层次。 **个层次是全国人大和财政部颁布的一些法律法规。1996年颁布的《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》，2000年修订的《会计法》和财政部在2001年以后陆续发布的有关规范文件《内部会计控制规范——基本规范（试行）》《内部会计控制规范——货币资金（试行）》《内部会计控制规范——采购与付款（试行）》《内部会计控制规范——销售与收款（试行）》等都属于这一层次。这些法律法规的出台对于中国企业关于内部控制概念的植入起到了一定的积极作用。 第二个层次是中国证监会的有关规定。作为证券公司、投资基金公司的监管机构，中国证监会出台了《公开发行证券的公司信息披露编报规则》，要求商业银行、保险公司、证券公司必须建立健全内部控制，并对内部控制的完整性、合理性和有效性作出说明。并于2001年发布《证券公司内部控制指引》，要求证券公司健全内部控制机制，完善内部控制，以规范公司经营行为。而在2006年又发布的《首次公开发行股票并上市管理办法》第29条规定，发行人由CPA出具无保留的内部控制报告，证监会首次对上市公司内部控制提出具体要求。这一层面虽然针对的只是以证券类公司为主，但已经将内控的概念逐步完善，已经和国际内控框架的概念趋同。 第三个层次是各行业的监管机构对本行业颁布的内控文件。如中国人民银行于1997年发布《加强金融机构内部控制的指导原则》，国资委于2006年发布《中央企业全面风险管理指引》。同样在2006年，沪深两地的证交所都发布了《上市公司内部控制指引》来规范上市公司内部控制的制定和实际操作。 我国内部控制理论及法规建设历程大致可以分为改革开放引导下的起步阶段、亚洲金融危机影响下的调整提高阶段和SOX法案推动下的系统完善阶段三个阶段。 （一） 改革开放引导下的起步阶段 改革开放初期，我国经历了内部控制的缺失时期。在以“放权让利”为重点的改革中，企业经营自主性空前提高。改革释放出巨大的生产力，使政府和企业将注意力集中在调动员工积极性和企业利润的增长上，管理层没有进行企业内部控制的意识，也无暇制定内部控制制度。 改革开放后，经济模式由传统的计划经济向市场经济转变，企业开始实行自主经营、自负盈亏。人们开始将注意力从外部转向企业内部，内部控制逐渐走进了管理层的视野里。我国对内部控制规定的起步始于1985年1月颁布的《会计法》。其中规定： “会计机构内部应当建立稽核制度。出纳人员不得兼管稽核、会计档案保管和收入、费用、债权债务账目的登记工作。”1985年《会计法》对会计稽核所作出的规定，是我国首次在法律文件上对内部牵制提出的明确要求。随着改革的深入和我国经济的迅猛发展，企业会计工作已经脱离了计划经济时代的模式。为适应企业会计的需要，加强会计基础工作，建立规范的会计工作秩序，1996年6月，财政部颁发了《会计基础工作规范》，对会计基础工作的管理、会计机构和会计人员、会计人员职业道德、会计核算、会计监督、单位内部会计管理制度建设等问题作出了全面规范。其中对会计监督的要求，可以算是我国企业早期的内部控制。 1996年12月，中国注册会计师协会发布了第二批《中国注册会计师独立审计准则》，其中《独立审计具体准则第8号——错误与舞弊》要求被审计单位建立健全内部控制制度，《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》对内部控制的定义和内容都有具体规定，并要求注册会计师从制度基础审计的角度审查企业的内部控制，进行企业内部控制评价。《独立审计实务公告第2号——管理建议书》中指出： “注册会计师对审计过程中发现的内部控制重大缺陷应当告知被审计单位管理层，必要时，可出具管理建议书。”《中国注册会计师独立审计准则》中有关内部控制的描述和要求，既是注册会计师执业基准的一部分，又是对企业内部控制工作的推动。这种间接的推动力，提高了我国企业对内部控制的关注程度，促进了我国企业内部控制制度的初步建设。 1997年5月，我国专门针对内部控制的**个行政规定出台，中国人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，其中要求金融机构建立健全有效的内部控制运行机制。金融机构的内部控制指导原则先于非金融行业的内部控制要求出台，向金融机构发出了这样的信号： 我国对金融机构内部控制的要求高于对非金融机构企业的要求。该指导原则对于金融机构内部控制的建设意义重大，为我国金融机构的内部控制制度建设和发展奠定了基础。 （二） 亚洲金融危机影响下的调整提高阶段 1997年6月，亚洲金融危机爆发，泰国、菲律宾、马来西亚、印尼、韩国、日本、俄罗斯等国家和我国香港地区金融业陆续遭受重创，欧美各国的股市和汇市也产生大幅波动，直到1999年，金融危机波及的各国才逐渐摆脱困境。在亚洲金融危机的背景下，我国借鉴亚洲各国在金融危机中的经验教训，积极推进企业管理制度改革和会计监督制度建设。 1999年6月，证监会颁布的《关于上市公司做好各项资产减值准备等有关事项的通知》对资产减值的内部控制做了要求，在一定程度上起到了防范企业资产损失风险的作用。 1999年10月，新修订的《会计法》颁布，将会计监督写入法律中，在我国内部控制制度建设历程中是一个重大的突破。 2000年4月，证监会发布了《关于加强期货经纪公司内部控制的指导原则》，该原则对期货经纪公司内部控制的目标和原则、具体要求以及监督等方面作出了指导，以清理期货经纪公司中内部控制的薄弱环节。 2000年11月，证监会发布了《公开发行证券的公司信息披露编报规则》，其中《公开发行证券公司信息披露编报规则第7号——商业银行年度报告内容与格式特别规定》和《公开发行证券公司信息披露编报规则第8号——证券公司年度报告内容与格式特别规定》，要求公开发行证券的商业银行、保险公司、证券公司建立健全内部控制制度，并在招股说明书正文中说明内部控制制度的完整性、合理性、有效性，同时要求注册会计师对被审计单位的内部控制制度及风险管理的“三性”进行评价和报告。 2001年1月，替代1996年《中华人民共和国国家审计基本准则》的新审计基本准则发布实施。 2001年1月，证监会发布了《证券公司内部控制指引》，要求所有的证券公司建立和完善内部控制机制与内部控制制度。该指引是对《加强金融机构内部控制的指导原则》的补充，对证券公司建立健全内部控制制度有着重大意义。 2001年6月，财政部发布了《内部会计控制——基本规范（试行）》和《内部会计控制基本规范——货币资金（试行）》。 2002年2月，中国注册会计师协会发布了《内部控制审核指导意见》，该意见对内部控制审核进行了界定，并界定了被审核单位和注册会计师的责任，明确了内部控制审核业务的工作要求。 2004年12月，中国人民银行发布《商业银行内部控制评价试行办法》，以指导商业银行的内部控制评价。该办法是对《商业银行内部控制指引》的补充，使我国商业银行内部控制制度体系更加完整。 （三） SOX法案推动下的系统完善阶段 在SOX法案的推动下，我国的内部控制制度建设的步伐明显加快，相关的法规和文告密集出台，并且逐渐形成了内部控制制度的组织配套和保障机制。 2004年年底和2005年6月，国务院领导就强化我国企业内部控制问题作出重要批示，要求“由财政部牵头，联合有关部委，积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。 2005年6月，国务院领导在财政部、国务院国有资产监督管理委员会和证监会联合上报的《关于借鉴〈萨班斯奥克斯利法案〉完善我国上市公司内部控制制度的报告》上作出批示，同意“由财政牵头，联合证监会及国资委，积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。 2005年10月，国务院批转了证监会发布的《关于提高上市公司质量意见》要求上市公司对内部控制制度的完整性、合理性及其实施的有效性进行定期检查和评估，同时要通过外部审计对公司的内部控制制度以及公司的自我评估报告进行核实评价，并披露相关信息。 2006年1月，保监会发布了《寿险公司内部控制评价办法（试行）》，并在附件中提供了《寿险公司内部控制评估表——法人机构》和《寿险公司内部控制评估表——分支机构》。在此评价方法中，对寿险公司的内部控制评价作出了详尽的要求，并对内部控制缺陷作出了定义。 2006年2月，财政部发布的《中国注册会计师审计准则第1211号——了解被审计单位及其环境并评估重大错报风险》中，对内部控制的内涵和要素作出了详细的说明。 2006年5月，证监会发布的《首次公开发行股票并上市管理办法》规定： “发行人的内部控制在所有重大方面是有效的，并由注册会计师出具了无保留结论的内部控制鉴证报告。” 2006年6月，国务院国资委发布《中央企业全面风险管理指引》。证监会出台了《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》，对融资融券业务管理、各类费率的公示等方面的内部控制进行了指导。 2006年7月，受国务院委托，财政部牵头，由财政部、国资委、证监会、审计署、银监会和保监会联合发起成立了企业内部控制标准委员会。在监管部门、大中型企业、行业组织和科研院所等机构领导和专家的积极参与和大力支持下，我国企业内部控制标准体系的机制保障和组织配套形成了。 二、 我国企业内部控制标准体系的完善 2007年3月2日，财政部草拟了《企业内部控制规范——基本规范》《企业内部控制具体规范——货币资金》《企业内部控制具体规范——采购与付款》等17项具体规范征求意见稿，公开发布征求意见。 2008年5月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》，要求2009年7月1日起在上市公司内施行，并且鼓励非上市的大中型企业也执行基本规范。 2008年6月12日，财政部会同国务院有关部门草拟了《企业内部控制评价指引》（意见征求稿），公开发布征求意见。 2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在北京联合召开企业内部控制基本规范发布会暨首届企业内部控制高层论坛，发布了《企业内部控制基本规范》，标志着我国企业内部控制规范体系建设取得了重大的突破。 2008年6月28日，我国财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》。在基本规范中，内部控制定义为： 由董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程；内部控制的目标确定会合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。基本规范共七章50条，包括总则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督和附则。基本规范坚持立足我国国情、借鉴国际惯例，确立了我国企业建立和实施内部控制的基本框架，并取得了重大突破。 2009年1月8日，企业内部控制标准委员会秘书处发布了《关于征求〈企业内部控制应用指引——组织架构〉等10项内部控制应用指引意见的通知》，在新增组织架构、发展战略等五个应用指引项目并征求意见的基础上，又调整修改了资金、采购、资产、销售、研发五个应用指引。 2010年4月15日，财政部等五部委出台了《企业内部控制应用指引第1号——组织架构》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，要求2011年1月1日起在境内外同时上市的公司实行，在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司2012年1月1日起施行，并择机在中小板和创业板上市公司施行，同时也鼓励非上市大中型企业提前执行。18项应用指引不仅包括了有关业务活动控制的实务指南，而且增加了对内部环境、风险评估、信息沟通、内部监督等控制要素的操作性指引，涵盖了企业的组织架构、发展战略、人力资源、销售业务、工程项目、担保业务、业务外包、合同管理等具体业务中内部控制的应用，还指导了企业进行财务报告、内部信息传递和信息系统等方面的内部控制行为。《企业内部控制评价指引》对企业内部控制评价的内容、程序、内部控制缺陷的认定和内部控制评价报告都进行了清晰的阐述，为企业内部控制评价提供了详尽的依据。《企业内部控制审计指引》对注册会计师执行企业内部控制审计业务进行了规范，并给出了内部控制审计报告的参考格式，使我国注册会计师对企业内部控制进行审计时有章可循。《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》的发布标志着我国的内部控制规范体系已基本建成。 第二节我国企业内部控制规范的框架体系 我国企业内部控制标准是一个完备的体系，包括基本规范和基本指引两个层次，基本指引又分应用指引、评价指引和审计指引三个类型。整个内部控制标准体系，以基本规范为统领，以应用指引、评价指引和审计指引等配套办法为补充，以法制为推动，以企业为实施主体，以政府监督和社会评价为保障，以各方面积极参与为促进，共同构成我国企业内部控制的标准体系。 一、 我国企业内部控制的标准体系 2008年5月22日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会出台《企业内部控制基本规范》（以下简称“基本规范”）。2010年4月15日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会又发布了《企业内部控制应用指引第1号——组织框架》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《内部控制审计指引》（以下简称“配套指引”）。基本规范和配套指引的发布，标志着我国内部控制规范体系的形成，是我国内部控制制度发展的里程碑。 基本规范是内部控制体系的*高层次，起统驭作用。应用指引是对企业按照内部控制原则和内部控制五要素建立健全企业内部控制所提供的指引，在配套指引乃至整个内部控制规范体系中占据主体地位；内控评价指引是为企业管理层对本企业内部控制有效性进行自我评价提供的指引；内控审计指引是注册会计师和会计师事务所执行内部控制审计业务的指引。三者相互独立，又相互联系，构成一个有机整体。 二、 企业内部控制基本规范[*2]（一） 《企业内部控制基本规范》的重要地位2008年6月，由财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合颁布的《企业内部控制基本规范》被人们赞誉为“中国版的萨班斯奥克斯利法案”。它强调内部控制的“过程观”，其核心内容可以概括为五个目标、五个原则和五个要素。基本规范全文由总则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督、附则七章组成，一共50条，是我国**部全面规范企业内部控制的规章制度，也是我国企业内部控制的总体框架。 内部控制基本规范明确了内部控制的目标、原则和要素，描述了建立与实施内部控制体系必须建立的框架结构，是制定应用指引、评价指引、审计指引和内部控制制度的基本依据。 内部控制目标规定了5个方面。 （1） 合理保证企业经营管理合法合规。经营管理合法合规目标是指内部控制要合理保证企业在国家法律法规允许的范围内开展经营活动，严禁违法经营。 （2） 资产安全。资产安全目标是指防止资产流失，保护企业资产的安全和完整是企业开展经营活动的物质前提。 （3） 财务报告及相关信息真实完整。财务报告及相关信息的真实完整目标是指内部控制要合理保证企业提供了真实可靠的财务信息及其他相关信息。 （4） 提高经营效率和效果。提高经营效率和效果目标是内部控制要达到的*直接也是*根本的目标。企业存在的根本目的在于获利，而企业能否获利往往直接取决于经营的效率和效果如何。 （5） 促进企业实现发展战略。促进企业实现发展战略是内部控制的*高目标，也是终极目标。战略目标是企业管理层为实现企业价值*大化的根本目标而针对环境作出的一种反应和选择。 内部控制五原则具体如下。