大气污染防治法律制度的变革与创新:以我国《大气污染防治法》的修订为轴线

　　《大气污染防治法律制度的变革与创新：以我国《大气污染防治法》的修订为轴线》：　　一、制度内容的完备性——制度有效的前提　　基于法律制度自身的逻辑而言，制度内容的完备性应是制度有效性的前提，一个存在过多制度漏洞的法律体系是难以长久存续而不被改变的，因此，制度在运行过程中，首先需要的是其自身内容的完备性。制度的内容与制度的产生途径、社会效益、结构完备、权益均衡等各方面综合关联，其中*具决定意义的是制度内容自身的完备性与科学性，它涉及制度内容的全面性、综合性、系统性、可执行性，以及制度执行中的公平性与普遍性等。　　在现有法律制度体系下，由于制度所承载的价值已经自然化（霍春龙，2008）或内化。在法治社会，许多人在遵守或执行法律制度过程中，很少有人会对制度自身的合理性有过质疑，即大多数人认为制度的存在即是正当与合法的，因而在法律制度的实践中往往把遵守制度视为理所当然、合乎规律的行动。其实这种角度的制度认识是一种理想状态的，实际上并非如此。虽然现有的法律制度会通过相应的强迫性机制、模仿机制与社会规范机制的综合应用来达成制度订立的目的，但在正式制度的建立过程中，由于受到信息不充分、形式不合理、程序不规范、利益不均衡、配置不透明等制约，可能导致形成法律而出台的制度内容自身可能既不完全符合社会需求与规制目的，也不能有效地均衡社会利益、平衡社会差异。虽然环境法律制度既反映了一定的社会伦理与环境伦理，但基于人们对伦理认知的理解与接受程度，制度的内容并非能完整地反映社会需求或环境目的。　　首先，制度内容的完备性是其有效性的先决条件。一方面，制度内容主要通过两种方式影响制度相关人的行为，即为行为人提供“行为规范”与“认知模板”（霍春龙，2008）。若行为规范与认知模板不能完全反映社会需求与生态保护现状，则制度是有缺陷的，其有效性也是不充分的；若行为规范与认知模板不能有效规制环境冲突与环境需求，则制度是不完备的，其有效性也是不充分的。而我国大气污染防治制度的内容既不能完整地反映社会需求与生态保护现状，也不能有效制约环境冲突与环境需求，所以其有效性是不充分的。另一方面，制度内容主要通过其稳定性与可预期性，让相关人来遵守并执行。不同社会主体接纳或认可法律制度的有效性，不仅在于许多制度本身体现了基本的人类价值，如自由、安全、公平、正义、宜人的环境，因为这些价值支撑着社会结合、巩固着社会结构（柯武刚，2008）；也在于制度自身的稳定性和可预期性，它激励着人们在可预见的状态下去追求自己想得到的生活。　　其次，制度内容的完备性与制度的产生、变迁、转化等影响相关联。虽然大多数情形下，大气污染所产生的环境利益及经济利益的损失是全社会的问题，是公共利益的损失，但这些损失并不是所有社会成员聚合利益的损失，而是表现为损失或收益承担的复杂性与非一致性。同时，在大气污染防治法律制度的确立过程中，必然会有不同利益代表的声音，有些法律制度可能在产生之初即可能被俘获，这导致有些有利于环境的制度从产生之初便是不合理的。而在我国，由于大气污染防治基本上是由国家或政府主导的，所以其制度的设计与政府利益的联系更紧密，制度的取舍也与政府的执法便利性、获益性等关联。所以，需要对制度的适用背景进行研究，主要包括从制度产生的文化、政治环境，社会习俗等方面来论证制度内容的有效性是否充分。　　*后，制度内容的完备性还取决于不同制度相互间的关系，制度内容越完备，其制度间的互补性与互益性越强。制度完备能为相关人提供全面有效且普遍适用的参照模版，实现真正意义上的有法可依；制度互补能实现制度功能的*大化，尽可能发挥所有制度的功能，降低相应的社会成本；制度挤出则不仅可能造成制度资源的浪费，更可能会导致制度履行不充分或相互冲突；而制度不健全则可能会成为许多相关人逃避环境责任的合法原因，从而进一步导致我国大气污染防治后果不稳定、公众感知效果不显著。我国总量控制制度一直是大气污染防治制度的重要制度，但此项制度在实践中存在五大尴尬：与环境质量脱节、减排基数不科学、与达标排放冲突、造成片面污染减排后果、涉嫌成为数字游戏（孔令钰等，2015），若不能有效化解这五大尴尬，总量控制制度在一定意义可能会成为一种表面上无懈可击，但实质上毫无作用的一项制度。因此，从制度完备角度来看，大气污染的总量控制制度在设计之初即忽略了此制度履行可能出现的与其他制度之间的竞合与冲突问题，也忽视了不同制度间的目标合理性。　　……