中国税收立法四十年

　　《中国税收立法四十年：历史法学视野中的中国税收立法实证研究》：　　五、税收立法模式完善的进一步思考　　本文前述三个部分的分析，主要对中国改革开放后的税收立法历史进行了一个比较全面的梳理，并与之前的税收立法进行了一个初步对比，也比较了美国的财政联邦主义，基本的一个结论就是：基于中国的文化和制度传统，以及1977年之前税收立法的探索，中国政府在1977年之后不断对税收立法权进行向中央的集中（与财力下放形成鲜明对比），并促进了中国市场经济40年的高速发展，但也滋生了税收政策化的弊端。尤其是在1993年分税制改革之后，中国税收立法越来越走向政策化，税收法治化程度走低，亟待增强。基于前文分析和结论，本文建议从以下方面进一步完善中国税收立法模式。　　首先，是落实税收法定原则，增加税收立法的法治化程度。对于税收法定中的“法”，要做狭义理解。税收法定原则中的“法”，仅限于狭义的法律，即立法机关通过法定程序制定的法律文件。在中国，就是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政机关制定的行政法规、规章及其他规范性文件。①除此之外，税收法定原则要求所有税收基本要素都由法律规定。虽然修改后的《立法法》第八条第六项只点出税种的设立、税率的确定和税收征收管理，但其后的“等税收基本制度”意味着纳税人、征税对象、计税依据、税收优惠等税收基本要素都属于税收基本制度，只能由法律规定。　　其次，进一步完善税收立法集权化模式。如果从更广的1949年以后的税收立法的历史来看，财政联邦主义（1957-1976年）在中国试行得并不成功。用发源于美国的财政联邦主义来理解1977年之后的中国市场经济的成功，是不符合实际的。前文已经分析，中国自1977年之后税收立法权一直处于向中央集权之中，只不过在1993年分税制改革之后进一步强化。向地方分散的是财力而非税权。党的十八届三中全会《决定》明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，而并非“事权与财权相适应的制度”。实践也证明税收立法权的上收并不与财力下放相冲突，因而也并不影响整个市场经济的发展。　　改革开放之后，关于中央与地方的财政关系在中央文献中的表述经历了“事权与财权相结合”‘’事权与财权相匹配“”事权与财力相匹配“和”事权与支出责任相互匹配“的变化。这种中央文献的表述实际上反映了中央政府对于央地财政关系的不断探索。尽管有学者认为事权与财权相匹配的财政联邦主义才是财税体制改革的目标，①但反复推敲的中央决定中的表达变化绝非只是字眼的变化。从1949年新中国成立之后六十多年的税收立法实践，我们发现”建立事权和支出责任相适应的制度“是符合我们的市场经济发展和政治实践的。归根到底，这是由中国国情所决定的，即中国是一个政治经济发展极不平衡的大国，与周边多国还存在领土争端，国际形势错综复杂等等。这些国情以及我们1977年之前的经验教训都告诉我们，在政治上要适当集权，在税收领域则表现为中央掌握税收立法权。通俗地讲，地方可以多支出，而且必须承担支出责任，但税权掌握在中央。地方可以在中央授权之下进行授权立法。　　……