到人大重阳听名教授讲座(第1辑)

　　《到人大重阳听名教授讲座（**辑）》：　　构建中国财政分权的基本理论框架体系，核心问题是地方政府的行为。该体系要能够对中国财政分权化改革的经济影响给出一个更为全面的评价，特别是具有逻辑一致性的解释。这是构建中国财政分权的理论框架应该具备的一个基本要求。　　正式建立这个理论框架之前，我们先看一下典型事实：　　回顾1978年改革开放以来，我国有两种政府与市场的关系，也就是有两种地方政府行为模式，分界线就是20世纪90年代中期。中期之前，大体上是低收、低支、低债的行为模式，当然是动态的。中期以后，我们大体上形成的是高支、高收、高债的行为模式。所以，形成了两种地方政府的行为模式，也就意味着两种政府与市场的关系。这种关系对我们经济增长产生的影响非常大。　　1978年到现在，我国形成了两种政府间关系、两种分权模式，分水岭同样是20世纪90年代中期，之前是财政承包制，采取的是财权下放，中央依靠的是“逆向转移支付”。90年代中期之后，则形成了财权层层集中、实权层层下放，借助转移支付解决地方纵向财政失衡的分权模式。　　20世纪90年代以后收入分权一直在一个相对低位，与财政承包制改革相比，出现明显的下降，支出责任则仍延续了之前的分权态势，出现了一个明显的收支责任的不匹配。实际上，1994年以后的收入分权程度在40%以上，与很多国家相比不算低，关键在于收支不匹配程度很明显，这带来了一系列问题。所以，我探究的是分权模式，而不是简简单单的分权度。　　那么，如何通过一个较为完整的理论框架很好地解释这两种典型事实及其给经济带来的影响？这里，介绍一下我所构建的中国财政分权的理论体系框架。　　在这个体系框架里面，核心内容包括：两个体制，以干部考核体系和政府组织架构为内容的行政管理体制，以及以支出分权、收入分权、转移支付制度为内容的财政管理体制；四个利益，即公众利益、政治利益、财政（收入）利益、个人私利；三种机制，即政治晋升机制、财政竞争机制、公共池机制；两种竞争模式，即低税负低支出竞争，高投资高税负竞争。这两种不同的竞争模式会带来两种不同的政府与市场的关系，从而对经济增长产生不同的影响。　　我们可以由这个分析框架给出几个核心的观点：　　政治利益构成了地方政府根本利益，财政分权模式决定了地方政府实现其根本利益的手段和途径。至少在中国目前的情况下，地方官员*核心的利益是其政治利益，或者说政绩。两种不同的分权模式决定了地方政府的财政策略，财政承包采取的是过度地下放财权，使地方政府拥有极大的税收自主权。在这种情况下，地方政府青睐于采取低税负竞争形式。分税制改革采取的是财权集中，地方政府的收入自主权有限。但是它的支出权利比较大，这个时候它更多地采取高支高收的竞争模式，通过大规模基础设施直接拉动经济，或者通过改善基础设施以吸引资本。两种情况都会带来增长。　　财政承包制是财权过度下放，中央依赖“逆向转移支付”，即地方上解获取收入的分权模式不可持续。低税有利于激发市场活力，但是低支会阻碍基础设施的发展。而且，低税负往往会导致企业产生投资冲动，引发投资过热。从政治经济的角度来看，这种分权模式也是一个极端分权，是不可持续的，所以才有1994年的分税制改革。　　……