南海地区形势报告2015-2016

2015年南海国际舆论、外交与

安全形势回顾鞠海龙，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副院长，教授，博士生导师；葛红亮，广西民族大学东盟学院副研究员。



2015年，南海议题持续发酵，南海争议、南海安全仍然是其中*突出的聚焦点，也是国际舆论、区域内外国家外交与对话的热点。相比之下，南海安全形势在2015年出现急剧变化，中美围绕中国南海岛礁建设及所谓的“军事化”议题、美国南海巡航在外交、军事层面交锋多次，而这也构成了南海安全形势2015年*凸显的特征，使南海安全形势中传统安全、非传统安全的比重对比发生了急剧的变化。

**节南海地区国际舆论的基本态势

2015年，南海问题的国际舆论围绕中国南海岛礁建设问题和“南海仲裁案”两条线索持续发酵，引发多个舆论爆点，呈现出明显的“双线多爆点”结构。这种“双线多爆点”结构，一方面适应了国际舆论热点持续有效时间的规律，展示了当前南海问题国际舆论传播的基本形态和特征，另一方面从不同角度、不同时间点上维系了南海问题作为国际舆论热点的较高关注度，为南海问题国际舆论的进一步深化发展提供了基本动力源。

2014年5月以来，国际上围绕中国的南海岛礁建设问题的舆论动态持续发酵，经2015年香格里拉对话会、8月份的东盟系列会议、美国“拉森”号侵入南海岛礁12海里事件而引发广泛的讨论，形成了以持续上升为基本特征的中国南海岛礁建设问题的国际舆论传播动态线。在这个过程中，国际社会围绕中国南海岛礁建设问题的讨论实现了由“岛礁建设行动的真伪”“岛礁建设工程的进展”到“岛礁建设行动的意图”“岛礁建设行动的影响”的转变，而中国南海岛礁建设的国际舆论的引导主体则经历了从菲律宾政府引导到国际媒介的大范围参与再到美国政府引导的调整。中国南海岛礁建设问题因而转化为单线多极的国际舆论热点。这既是中国南海岛礁建设问题的新闻价值被逐渐发掘和渲染的过程，更是中美双方围绕南海问题的政治博弈作用到国际舆论层面的过程。

图1—12014年5月至2015年11月国际媒体涉中国南海岛礁建设的报道数量分布在LexisNexis新闻数据库中逐月进行检索，检索的时间区间为：05/01/2014-11/30/2015;检索一级词条为south china sea，检索二级词条为reclamation，得出相关数据。



由图1—1可以看出，国际媒体对中国南海岛礁建设的关注因美国国内对美海军进入中国南海岛礁12海里的讨论、美P8-A反潜巡逻机携美国有线电视新闻网（CNN）记者南海闹事、2015年香格里拉对话会美防长对中国南海岛礁建设行动的点名批评而空前高涨。随后，随着中国南海岛礁吹填工程的结束以及中国在东盟系列会议中的积极表态，中国南海岛礁建

图1—22013年1月至2015年11月国际媒体涉“南海仲裁案”的报道数量分布在LexisNexis新闻数据库中逐月进行检索，检索的时间区间为：05/01/2014-11/30/2015;检索一级词条为south china sea，检索二级词条为arbitration，得出相关数据。

设的国际舆论稍显回落。而“拉森”号事件则再次将中国南海岛礁建设国际舆论推向高潮，美国“以身作则”从幕后走向前台以及中美围绕南海问题的“直接对抗”都将成为国际舆论在“后岛礁建设时代”的着重关注点。

与中国南海岛礁建设问题的国际舆论传播动态线的发展特征不同，“南海仲裁案”的国际舆论传播以中国、菲律宾、“南海仲裁案”仲裁庭就南海“国际仲裁”而采取的行动为标志性节点而呈现出剧烈波动的发展特征。南海“国际仲裁”的国际舆论传播动态线起源于2013年1月22日菲律宾向中方提交了就南海问题提起“国际仲裁”的照会及通知，发展于2013年2月19日中方声明不接受菲方所提“仲裁”，升温于2013年4月27日“南海仲裁案”仲裁庭组成和2013年7月18日仲裁庭对南海争端“仲裁程序”开始，2014年12月5日美国国务院发表《海洋界限：中国南海海洋主张》和2014年12月13日中方发布《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》则将该问题推向舆论高峰。2015年7月13日，按照“第四号程序令”的安排，“南海仲裁案”仲裁庭对管辖权之范围和菲律宾主张之可受理性进行庭审，并于2015年10月30日做出对菲律宾提请仲裁的14项中的7项“拥有仲裁权”的裁决。尽管这一裁决对中方没有约束力，却因其极具“标志性”而受到国际舆论的高度关注，为“南海仲裁案”再次成为国际舆论热点提供了新的动力。作为南海问题国际舆论中的重要舆论线索和对南海问题有重要影响且足具国际关注效能的热点问题，“南海仲裁案”伴随着仲裁庭的相关程序的进展，而留在国际舆论的视野中。

由图1—1和图1—2的比较可见，国际媒体对“南海仲裁案”的关注并不如对中国南海岛礁建设问题的关注高，并呈现“波动”之势。自2013年4月“南海仲裁案”仲裁庭组成，仲裁庭在“南海仲裁案”程序上的进展便受到国际媒体的格外关注。随后，仲裁庭对菲律宾所提请的仲裁事项的管辖权及其可受理性问题成为仲裁法庭成立之后亟需回答的首要问题，也是“场外”国际媒体的聚焦所在。近一年来，引发国际媒体聚焦的四大节点分别为：2014年12月中国发布了《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，具体阐述了中国不接受、不参与的立场，随后，仲裁庭发布“第三号程序令”；2015年7月仲裁庭相继发布“第五号程序令”“第六号程序令”，并举行了管辖权听证会；2015年10月仲裁庭发布“第七号程序令”，并做出了管辖权裁定，确认对菲律宾提出的7项主张有“管辖权”；2015年11月仲裁庭相继发布“第八号程序令”“第九号程序令”，并进行“南海仲裁案”实体部分的听证会。

2015年南海问题国际舆论沿着“中国南海筑岛”和“南海仲裁案”两条基本线向后延展，中间经历了香格里拉对话、东盟系列会议、美国“军事化”中国筑岛行动、仲裁管辖权的裁定等多个国际舆论引爆点，维持和持续推动了南海问题国际舆论的热点状态。这一舆论趋势与美国“亚太再平衡”战略对中国南海地缘政治能力的反对和压制有关，与美国以巧实力撬动中国周边国家与中国稳定关系有关，也与美国以所谓“国际法原则”确立其亚太国际秩序主导权而刻意塑造中国与国际法秩序的对立形象有关。不可否认，中国对美国南海挑衅和指责的有力驳斥很好地回应了美国在国际舆论领域内“强权即是公理”的逻辑。然而，客观来看，美国凭借国际舆论层面的主导权，在南海议题上制造话题、适时诱发热点、引导主流观点走向等方面优势相当明显。对此，中国不仅应有清晰、客观的认识，而且还应在沉着应对的同时，拿出更为积极有效的举措。

第二节南海地区外交形势的发展

2015年，围绕南海议题的外交博弈和交锋持续发酵，主要包括“中国岛礁建设”“南海航行和飞越自由” “南海行为准则” “南海仲裁案”与“南海安全”等议题。议题虽有相似之处，但2015年大国南海外交博弈与交锋的态势已然呈现出与以往不同的特征，中美南海博弈的战略地位显著提升，而其下区域内外国家在南海也是“暗流涌动”，在中美之外，是否“选边站”逐渐成为判断与衡量区域内外有关国家南海政策选项的关键依据。

过去一年，中美南海博弈不仅上升到各自外交战略中前所未有的地位，而且构成南海大国竞争层面重要的元素。中美南海博弈的升级在根本上是美国南海政策日益强硬、激进的结果。从战略层面来看，美国随着其“亚太再平衡”战略的持续实施，南海地区在这一战略实施过程中的地位日益提高，而美国也逐渐在南海地区政治、经济、国际舆论与安全防务等领域站在了对华的*前线。Hongliang Ge,“US sea meddling makes trouble for itself”,Global Times,Feb28,2016,http://wwwglobaltimescn/content/970885shtml?from=singlemessage&isappinstalled=0简单来讲，美国在南海地区的策略渐趋成形，而这可概括为“前沿、前线”策略。

美国这一战略的实施如今大体呈现为三条路径。在政治层面持续倾向于菲律宾等东南亚争端方及在舆论层面指责中国反映了美国在南海议题上持“中立”立场的虚伪性。作为美国新任驻东盟大使，妮娜·哈奇格恩（Nina Hachigian）在出席美国国会外交委员会的听证会时强调，中国在南海议题上越来越“武断”，而她在接受《外交杂志》采访时不仅延续了这一看法，而且透露了美国鼓励东盟发挥更大作用的想法。《美驻东盟大使：亚太再平衡政策关键是美国与东盟的关系》，中国日报网，2014年12月31日，http://worldchinadailycomcn/2014-12/31/content_19210624htm。4月，美国总统奥巴马在出访牙买加时被问及南海议题，他称：“我们关注的是中国不遵守国际常规与条例，凭其大国之势迫使其他国家顺从其意……”“Obama:Chinausing muscleto dominate in South China Sea”,BBC,April 10,2015,http://wwwbbccom/news/worldasiachina-32234448其中“大国强权”的意味甚浓。随着中国南海岛礁建设议题的持续发酵，美国各界，特别是军方对中国的指责也渐趋强硬、严厉。4月初，美国太平洋舰队司令哈里斯称，“中国在南中国海建设军用设施，将导致该区域紧张局势升温，是对其他涉及此海域争端的国家的挑衅。”《美责中国扩建岛礁导致局势升温》，\[新加坡\]《联合早报》，2015年4月2日。5月1日，美国虽然接到了中国方面期望未来条件成熟时使用南海在建岛礁的邀请，但仍然坚持认为中国的举动是对地区现状的“改变”和地区局势再度紧张的“根源”。美国的国务院发言人拉特克（Jeff Rathke）甚至表态，就算中国在建岛礁未来用于民事和地区救灾用途，仍无助于地区和平与安全。《美国拒绝中国“共用南中国海岛礁设施”提议》，\[新加坡\]《联合早报》，2015年5月3日。可见，美国对中国南海岛礁建设的定性不仅有违事实，而且还包含着深刻的“强权即是公理”逻辑。不仅如此，美国国防部长卡特在前往香格里拉对话会前还对此认为，中国的南海行为使其正在“偏离”各方坚持的国际规范和亚太安全框架等共识。Wyatt Olson,New PACOM chief:Chinas South China Sea island claims“preposterous”,Stars and Stripes,May 28,2015,http://wwwstripescom/news/pacific/newpacomchiefchinassouthchinaseaislandclaimspreposterous-1349020.5月、6月，美国副总统拜登和总统奥巴马接连就南海议题阐述态度，认为中国在南海不遵守国际法和妨碍航行、飞行自由，以及在外交层面“以大欺小”并“威胁、胁迫”其他东南亚南海争端方。7月，哈里斯在出席一次安全论坛时再度对中国南海行为表达了严厉的指责，认为中国在“偏离”外交路线和“加剧”地区局势紧张。Terri Moon Cronk,Pacom Chief:Chinas Land Reclamation Has Broad Consequences,DOD News,Defense Media Activity,July 24,2015,http://wwwdefensegov/NewsArticleView/Article/612689与此同时，地区存在的相关多边框架与场合也成为美国领导人渲染中国“威胁”和表达对菲律宾等争端方倾向性的场所。11月，奥巴马在菲律宾出席亚太经合组织领导人会议与在马来西亚参加东南亚峰会期间，也是不顾及会议的议题安排，持续挑起南海议题，认为中国应尽快停止南海岛礁建设与所谓的“军事化”进程。Obama talks about South China Sea at APEC summit despite Chinese concerns,BBC,Nov18,2015,http://wwwbbccom/news/worldasia-34853646;Simone Orendain,Obama Calls for“Bold Steps”to Quell Tensions in South China Sea,VOA,Nov19,2015,http://wwwvoanewscom/content/obamacallsforboldstepstoquelltensionsinsouthchinasea/3063005html.

美国奉行“前线”策略的第二条路径则是“规则”与国际法之争名义下美国在南海的频繁抵近试探。一直以来，美国在南海议题上关于“规则”与国际法的争论聚焦在对中国南海“断续线”主张的指责及强调根据《联合国海洋法公约》和平解决南海争端，而维护南海“航行自由”则是美国介入南海的一个重要缘由。2015年，美国不仅在口头上持续表达前述态度，而且在实践上以派遣海军舰只、飞机前往南海巡航的方式来展示美国捍卫南海航行、飞越“自由”的决心。由此，“南海巡航”成为2015年中美南海博弈的重要内容。5月起，国际舆论方面已经有美军舰进入南沙相关岛礁“12海里”进行巡航的传闻，而直到美国东部时间10月26日晚，美国海军“拉森”号在短时间内选择进入南沙渚碧礁12海里海域，并进行了穿越式巡航。由于南海争端的存在及围绕这一争端展开的复杂大国竞争关系，美国巡航南沙12海里则具有明显的国际政治内涵。以此，美国不仅站在了维护“航行自由”的*前线，而且还回应了地区盟友与友好国家的期待及向中国传递了美国对中国南海行为的严重关切。葛红亮：《南沙“12海里”背后的复杂竞争》，中国网，2015年10月30日，http://opinionchinacomcn/opinion_73_139973html。美军巡航南沙事件发生时，中国海军则采取了监视、跟踪和警告的对应措施；之后，中国外交部与军方均向美方提出了严正交涉和强烈抗议，而正如中国驻美国大使崔天凯所强调的，美国南沙巡航是政治与军事上的严重挑衅行为，南海局势也势必将因此更趋紧张。章念生、张朋辉：《我驻美国大使阐明中方严正立场》，《人民日报》，2015年10月29日，第21版。12月10日，美国一架B-52轰炸机在“执行任务”时飞入南海华阳礁上空12海里范围内。这表明，美国正逐步推进南海巡航的机制化和常态化。南海巡航在彰显美国南海策略新变化的同时，也在侧面反映出中美在南海博弈与战略“对抗”上出现了前所未有的升级。

美国奉行“前线”策略的第三条路径则是将南海议题视为中美高层战略与对话的必谈话题。众所周知，南海争端并非中美间的纷争。然而，随着美国“亚太再平衡”战略的持续深入实施及南海地区在其中战略支点作用的日益凸显，南海议题本质上显然已经并非单纯的主权争议问题，而是成为一个战略、安全与外交问题。朱锋：《21世纪的海权：历史经验与中国课题》，世界知识出版社2015年版，前言，第8页。南海问题之所以日益呈现出如此复杂的特征，美国作为南海问题“国际化”*突出因素，在其中扮演了*关键的作用，而将这一议题置于美中高层对话则成为美国在南海“亲上火线”的又一佐证。继2013年年中中美首脑加州庄园会面后，南海议题在2015年9月中国国家主席习近平访美期间再度成为一个难以避开的话题。针对此话题，根据白宫网站消息，奥巴马在会谈期间向习近平主席强调，“南海的航行和飞越自由”是国际法赋予的权力，美国对中国南海岛礁建设及相关“军事化”部署深表关切。Rose Garden,Remarks by President Obama and President Xi of the Peoples Republic of China in Joint Press Conference,Office of the Press Secretary,the White House,Sept25,2015,https://wwwwhitehousegov/thepressoffice/2015/09/25/remarkspresidentobamaandpresidentxipeoplesrepublicchinajoint不仅如此，在中美两国其他层面的会谈与通话中，南海议题也充当一个必谈话题。

中美南海博弈与“对抗”是2015年南海大国竞争层面*为凸显的因素。但与此同时，中美南海竞争之下却也是明波潮涌、暗流涌动，而这同样构成了2015年南海地区外交形势不可不察的内容。中美南海博弈与“对抗”态势的升级实际上减少了南海沿岸及周边相关区域外大国的政策选项，而是否“选边站”俨然成为一个判断标准。

这一年，日本、菲律宾与澳大利亚是立场与美国*为接近的三个国家。以日本为例，日本在对中美战略博弈有着非常清晰认识的情形下，2015年，日本防卫省的智库防卫研究所公布了分析日本周边安保环境的《东亚战略概观2015》，其认为在南海地区“美中两国之间的战略对峙正趋于明显”。see the National Institute for defense studies,East Asia Strategy Review 2015,Executive Summary,p8,http://wwwnidsgojp/english/publication/eastasian/pdf/2015/eastasian_e2015_executivesummarypdf在南海议题上动作不断。日本在持续追随美国南海政策外，虽然在派出自卫队舰只、飞机与美国联合巡航南海方面有所疑虑，但随着在解禁自卫权层面迈开实质性步伐，开始大肆向菲律宾、越南等东南亚南海争端方援助与售卖海上巡逻装备。不仅如此，日本在国际舆论层面不断向中国施压。2015年4月，正是由于日本的强推和大量幕后工作，在德国召开的G7外长会议史无前例地单独通过了一份涉及南海与东海局势的海洋安全问题声明。张伟：《强推七国集团声明，日本暗藏心机》，新华网，2015年4月17日，http://newsxinhuanetcom/world/2015-04/17/c_127698643htm。

相比之下，不愿意在中美间“选边站”的国家仍然占据了多数，这些国家既包括域外印度、韩国等，也包括东南亚地区的大多数国家。虽然如此，这些国家2015年仍然从区域安全与“规则”层面表达了对中国岛礁建设的关切和按照《联合国海洋法公约》和平解决南海争端的立场。以东盟为例，其作为东南亚地区国家间的唯一组织，虽然并不在南海主权争议层面持有立场，但却对南海议题饱有浓厚的兴趣和日益成为一个利益攸关者，葛红亮：《亚细安在南中国海议题上的角色与行为逻辑》，\[新加坡\]《联合早报》，2015年8月10日，第21版。而这集中体现在南海区域安全层面。因此，南海议题虽非东盟系列会议的主导性课题，但由于触及地区安全与涉及南海区域内外复杂的国家间关系，却也是有关方“热炒”、相关方“推波助澜”与各方共同关注的话题，自然也为东盟峰会、东盟外长会议等系列会议所重视。4月27日，东盟第26届峰会上，由于菲律宾、越南的执意推动，*后的主席声明中不仅重复了以往的“原则性”立场声明，还对持续推进“南海行为准则”（COC）进程做了强调并表达了部分成员国对中国南海岛礁建设的“深切”关注与担忧。ASEAN,Chairmans Statements of the 26th ASEAN Summit,Kuala Lumpur & Langkawi,Apr27,2015,pp10-118月4日，东盟第48届外长会议召开。会议*后的联合声明在肯定中国—东盟在“南海行为准则”磋商取得积极进展的同时，也表达了对南海近期局势的关注。ASEAN,Joint Communique of 48th ASEAN Foreign Ministers Meeting,Kuala Lumpur,Malaysia,Aug4,2015,p18 and pp25-2611月21日，东盟第27届峰会召开，峰会*后的主席声明则表达了对南海日益呈现出的“军事化”与紧张局势的关切和担忧。ASEAN,Chairmans Statements of the 27th ASEAN Summit,Kuala Lumpur,Malaysia,Nov21,2015,p24

南海地区外交形势2015年的发展态势与美国在地区持续落实“再平衡”战略不无相关，而随着中国南海维权力度的加强与中美海上战略信任赤字的持续增加，南海问题渐趋成为中美博弈的突出议题，南海地区成为美国地区战略前沿与前线。美国在南海地区奉行的“前沿—前线”策略使中美地区战略博弈与“对抗”大幅度升级，更使过去一年地区外交形势渐趋清晰化、明朗化。随着中国南海博弈与大国“对抗”出现明显升级，南海地区2015年的安全形势也出现了显著变化。

第三节南海地区安全形势

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