断代卷.宋元卷:中国灾害志

　　《中国灾害志·断代卷·宋元卷》：　　一、官赈机构　　救灾是一项系统的工作，有时需要全社会各个部门相互配合，有条不紊地完成各项具体活动。中国古代政府在社会事务的处理方面占据非常大的主导地位，在救灾活动中政府往往都会扮演十分重要的角色。宋元辽金时期，政府在借鉴前代的救灾经验的基础上，同时根据本朝救灾过程中遇到的各种问题，逐步形成了一套合理、严谨的救灾体系，设立了一系列较为完善的各级救灾管理机构。　　灾害的行政管理是救灾的重要组成部分，宏观地说，灾害救助是一个庞大的系统工程，它几乎凝聚着各级政府各职能部门的努力。宋元时期的救灾机构总体上可分为中央、地方两个系统，地方系统又可分为路司和州县两个层级。　　（一）宋代救灾管理机构　　1．宋代中央救灾机构　　元丰改制，是北宋时期官僚体制的一大变革。以元丰三年（ 1080年）为界，北宋官僚体制可以分为前期和后期两个阶段。前期在以军事政变为前提夺取政权的情况下，宋太祖为了减少后周旧势力的影响，没有触及旧的官僚体制，而是在原有官僚机构的基础上，增设一些新的机构，以此架空原有官僚结构，削夺它们的实际权力。元丰改制，一改过去职责不明，冗员繁杂的情况，将职、官、差遣合并，恢复了原有官僚机构的实际权力。宋代的中央救灾体系也随着整个官僚体制的变化而呈现一定的阶段性。　　三司是北宋前期主要的财政机构，朝廷和地方或大或小的开支都要经过三司，三司在这一时期财政管理方面具有十分重要的地位。三司的内部机构设置主要由三个部门组成：盐铁、度支和户部。每一部门下又有若干分案，盐铁分掌七案：兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案和设案；度支分掌八案：赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛米案和百官案；户部分掌五案：户税案、上贡案、修造案、麴案和衣粮案。此外还有负责审计的三部勾园、凭由理欠、开拆、发放等负责具体事务的机构。其中，盐铁胄案和度支常平案与灾害管理有直接的关系。胄案负责修护河渠，常平案掌管诸州平籴。实际上，灾害赈救牵涉的三司机构很多，如蠲免赋税与户部的户税案有关，截拨上贡钱粮赈贷灾民又须经过户部上贡案办理等。　　三司度支常平案是司农寺管理常平事务的上级机构，负责上报司农寺有关常平事宜的请示，并传达帝王诏令。常平仓在北宋*早设于太宗淳化三年（992年），范围仅限于京畿地区，真宗以后逐渐推广到全国，几乎遍及各个地区。常平管理属于部门管理，从地方到中央，都有专门的机构或人具体负责，这些机构和官员与地方政府之间没有严格的统属关系，或者说这一部门具有相对独立的管理体系。司农寺是中央主要负责常平事务的机构，主要管理各地常平仓籴粜账目和粮食的调拨，三司和转运司均不得过问。但在行政关系上，司农寺的常平仓的籴粜拨放等事宜的请示和指挥，仍由三司负责。所以，虽然常平仓的账目和一些具体事务三司不得过问，但常平仓设置的审批和司农寺的行政管理等方面，仍然要接受三司的领导。　　有关路级机构对常平仓进行管理的沿革变化，我们将在下面路级救灾系统中具体介绍。三司度支常平案一司农寺，到路级的转运、提刑或提举常平，再到各州常平管勾官一各县常平给纳官，形成了相对完善和独立的常平管理体系。　　……