对标新加坡 建设自贸港:新加坡国家治理体系和治理能力现代化的启示

对标新加坡建设自贸港 ——新加坡国家治理体系和治理能力现代化的启示 熊安静 李世杰编著 图书在版编目（CIP）数据 对标新加坡建设自贸港：新加坡国家治理体系和 治理能力现代化的启示 / 熊安静，李世杰编著. —北京:中国经济出版社，2020.4(2020.6重印) ISBN 9787513660631 Ⅰ.①对…Ⅱ.①熊… ②李…Ⅲ.①国家行政管理 现代化管理研究新加坡 ②自由贸易区经济发展研 究新加坡 Ⅳ.①D733.93 ②F753.39 中国版本图书馆CIP数据核字（2020）第033422号 责任编辑姜静 责任印制马小宾 封面设计久品轩 出版发行中国经济出版社 印刷者 经 销者各地新华书店 开本710mm×1000mm1/16 印张15.25 字数246 版次2020年4月第1版 印次2020年6月第2次 定价68.00元 广告经营许可证京西工商广字第8179号 中国经济出版社网址www.economyph.com社址 北京市东城区安定门外大街58号邮编 100011 本版图书如存在印装质量问题，请与本社销售中心联系调换（联系电话：010- 57512564） 版权所有盗版必究（举报电话：010-57512600） 国家版权局反盗版举报中心（举报电话：12390）服务热线：010-57512564 要更大力度转变政府职能，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面提升政府治理能力。 ——2018年4月13日，习近平总书记在海南建省办经济特区30周年庆祝大会上的讲话 继续沿着党和人民开辟的正确道路前进，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。 ——2019年9月24日，习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时的讲话 对标新加坡建设自贸港 ——新加坡国家治理体系和治理能力现代化的启示 代序 努力争创中国海南自由贸易港政府治理实践范例 习近平总书记 2013年4月视察海南时要求，海南要在打造更具活力的体制机制、拓展更加开放的发展局面上走在全国前列。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上指出，“海南全岛建设自由贸易试验区，要以制度创新为核心”。“要更大力度转变政府职能，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面提升政府治理能力”。2018年以来，习近平总书记在首届中国国际进口博览会、大阪二十国集团领导人峰会等重要场合，强调要加快探索建设海南自由贸易港进程。习近平总书记这几次重要讲话启示我们，加快探索建设海南自由贸易港的基础和前提是从制度建设入手，不断提升政府治理体系和治理能力现代化水平，并努力走在全国乃至世界前列。 早在1887年,恩格斯在《对英国北方社会主义联盟纲领的修正》一文中明确提出:“我们的目的是要建立社会主义制度,这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作,给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间,给所有的人提供真正的充分的自由。”这一论述阐明了社会主义制度与自由之间的辩证关系。自由贸易港的突出特征，就是实现人流、物流、资金流、信息流的自由流动。但没有完善的现代治理体系和制度，自由是无从谈起的。 2018年7月，我从北方城市天津调到祖国*南端的全国*大经济特区海南工作，有幸投身于推进海南全面深化改革开放这一重大国家战略的宏伟事业，对自由贸易港建设也有了更加深入的思考和认识。加快中国海南自由贸易港建设，对于新时代的中国、对于站在改革开放前沿的海南来讲，都是一项全新的事业，没有现成的经验或模式可借鉴。我们加快探索建设海南自由贸易港，既需要科学的顶层设计，也需要在实践中摸索规律并上升为制度，持续推动制度化、规范化、程序化和信息化，不断提升政府治理能力。 制度化，就是通过具体的制度设计、制度安排,将不同的治理工作以制度的形式确立下来。制度一旦确立,除非以合法的方式和途径,任何组织或者个人都不得予以改变。对于制度的重要性,邓小平同志曾经说过,“没有制度，工作搞不起来；制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。一年多来，在协调推动海南全面深化改革开放的实践中，海南积极争取政策支持，以《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》为核心的“1+N”政策体系不断完善，目前已经正式印发9个方案，公开发布42项制度创新案例，基本搭建了新时代海南全面深化改革开放的“四梁八柱”，在国际国内形成了良好的预期。 规范化，就是通过一系列明确、具体和可操作的规则来规范各种行为。比如,政府通过什么方式开展活动、行使职权，公众对政府治理提出意见和建议，以及相关部门采纳和反馈的行为方式，等等。规范化是制度化实现的基本方式，完善的制度只有通过科学、良好的运行才能实现其价值。政府治理的制度化亦是如此，其成效只有通过规范化的运作才能充分发挥出来。俗话说，没有规矩，不成方圆。很多腐败行为和不公平事件的发生，都与制度执行的不规范和随意性有关。所以，推进政府治理体系和治理能力现代化的一个重要内容，就是把各方面的制度、准则、程序、要求等规范起来，尽量避免因人废法、随意变通的现象。 程序化，就是明确规定政府治理行为的具体程序，保证治理主体和不同利益群体在政府治理体系中能够开展和谐、有序的活动，使相关制度得以正常运行。一项好的制度和具体规范确立后，实际的贯彻执行就显得尤为重要，这就需要科学、合理、可操作的程序来保障。程序有时能够决定结果，这也是程序正义的价值所在。政府治理的程序设计要涵盖各个方面，覆盖经济、政治、文化、社会和生态不同领域，包含治理行为的每个环节，做到哪里有政府治理行为，哪里就有相关制度落实的程序。要在程序规定文本上确保程序要素齐备、目标明确、内容具体、逻辑严密、形式规范，努力使程序规定不留有机可乘的漏洞和自由裁量的空间。 信息化，就是指政府的任何决策必须以信息为基础。全面、真实和及时的信息，是决策科学的重要保证。以信息化建设助推提升政府治理能力，是习近平总书记2016年提出的重要内容。在现代社会，尤其是在自由贸易港这一当今世界*高水平的开放形态下，信息以海量的形式存在，且比较复杂，变化速度更快，信息收集和处理的难度也更大。在决策过程中，信息一旦失真或以片面、过时的信息作为决策依据，就必然会导致决策失误。而现代信息技术的出现和发展，为科学收集和处理决策信息提供了有效的技术支撑，从而为科学决策提供了技术保障。美国、新加坡等发达国家很早就注重以信息化推进国家治理决策体系和决策能力现代化，打通信息壁垒，构建信息资源共享体系，更好地利用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。在这些方面，海南需要认真学习借鉴，跟跑、并跑、*跑“三跑”并行，力争“弯道超车”、后来居上。 伟大的事业需要优秀人才来支撑。在党中央的支持下，海南从国家部委、经济发达地区引进了一批优秀干部，也从海南本地干部中选拔了优秀干部赴国外、国内发达地区学习深造。海南省人民政府研究室副主任熊安静就是其中之一，他具有丰富的政府理论研究工作经验、强烈的以文资政情怀，2019年完成赴新加坡学习任务后，恰逢沈晓明省长提出要开展自由贸易港背景下提升政府治理能力的课题研究。他率领团队系统梳理、总结了新加坡政府治理体系和治理能力的历程、经验，并对海南未来的发展做了深入的思考，形成了积极的研究成果。相信这些研究成果对海南全面深化改革开放、加快探索建设自由贸易试验区（港）具有相应的参考价值。 是为序。 孙大海 中共海南省委副秘书长，省委全面深化改革委员 会办公室、省委自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会 办公室常务副主任，海南省人大常委会委员 前言 《诗经·小雅·鹤鸣》有云：“他山之石，可以攻玉。”那么，“他山之玉”呢？是否可以为镜鉴或者蓝本？ 习近平总书记2018年4月13日在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表讲话，郑重宣布党中央支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。自由贸易港在中华人民共和国经济发展历程中是全新的事物，中国特色自由贸易港也没有完整范例可资遵循。无论是当前的新加坡、迪拜，还是历史上的汉堡港，抑或是近在咫尺的中国香港地区，这些曾经或者正在受到世界瞩目的自由港，都不会是中国特色自由贸易港可以照抄的模板，也不能轻言直接复制哪个地方的经验。新的时代背景下，海南要始终高举改革开放旗帜，努力成为全面深化改革开放的新标杆，形成更高层次改革开放新格局——毋庸置疑，中国特色自由贸易港将以世界*高标准、*高形态，规划和设计对外开放新模式，未来也必将会为经济全球化进程和全方位开放的国际经贸新格局贡献中国方案。 但是，在经济基础相对薄弱、营商环境不够优化的海南，探索建设中国特色自由贸易港，显然不能闭门造车、向壁虚构。我们必须以开放的心态和胸怀，集纳全世界的经济社会发展经验，去粗取精、去伪存真，萃取精华、为我所用。正所谓“知往而鉴今，酌外可御内”。那么，同处南海之滨的弹丸小国——新加坡无疑就是一个不错的学习对象。古人的碑帖曾有一句颇为励志的话：“访他山之石,东西向逾万里。”而如今的海南并不需要跨越万里疆域，让我们不妨将视线投向2000千米外的这个小国大港…… 200年前，英国公爵莱佛士在马六甲海峡新加坡港开埠，开启了资本主义制度下发展自由贸易与市场经济的航程。今天的新加坡，只有724平方千米的陆地国土，在世界地图或地球仪上，怎么看都只是一个容易被忽略的小红点，但这样的弹丸之地在全球经济和外贸格局中却不容小觑，用两代人的时间从第三世界上升到**世界。数据显示：新加坡2018年实现GDP 3610亿美元，人均生产总值6.4万美元，进出口总额7822亿美元，以海南岛1/49的土地创造了相当于海南省4.9倍的地区生产总值、8倍的人均生产总值、63倍的进出口总额。 中国和新加坡两国传统文化相通、经济联系密切、政府间互动频繁。从2013年起，新加坡已连续7年成为中国吸引外资的*大来源国家。早在1978年11月，中国改革开放的总设计师邓小平首次访问新加坡时，就以其政治家独有的敏锐注意到这个城市型国家的不凡之处，提出要借鉴新加坡经验。1986年8月，甫一就任的习近平同志向厦门市委和市政府建议，组织抽调有关职能部门和研究机构精干人员，开始对探索实施自由港某些政策的研究。此后，习近平同志又亲自带队前往新加坡开展考察，回来以后说：“我们要立足中国的实际、厦门的实际，不能全搬新加坡的模式，更不能搬用我国香港地区的模式，可以把它们作为重要参考。”在习近平同志的直接领导下，厦门立足于自身条件，提出实施自由港某些政策的具体构想，明确采取渐进式、经“三步走”，把厦门建设为“自由港型的经济特区”，这也是自1978年改革开放以来首次提出探索中国特色的自由港发展之路。而到2018年党中央赋予海南探索中国特色自由贸易港历史使命，无疑成为中国经济进一步融入全球经贸格局的新的里程碑。 加快探索建设海南自由贸易港进程，不仅是我国主动扩大开放的重大举措，也是党和国家面向国际社会所做出的庄严承诺。2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛向全世界宣布：“中国开放的大门不会关闭,只会越开越大……”紧接着，在4月13日发表的重要讲话中，习近平总书记明确提出党中央支持海南“逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”。此后，习近平总书记连续五次做出指示要“加快探索建设海南中国特色自由贸易港”，分别是2018年11月5日举行的首届中国国际进口博览会开幕式、2018年12月17日纪念改革开放40周年大会、2018年12月18日中央经济工作会议、2019年4月26日举行的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式、2019年6月的G20大阪峰会。无疑，这既体现了党和国家探索中国特色自由贸易港的坚定决心，又对海南全面深化改革开放进程提出了更紧迫、更高远的任务要求。 加快探索建设海南中国特色自由贸易港，海南省能不能向新加坡学习？应该向新加坡学习什么？带着这些问题，本书作者利用在新加坡游学、考察的机会，走进新加坡高校，访问当地政府机构、企业和社区；回国以后又挤出业余时间来广泛收集资料、充分研讨交流，对新加坡建设自由贸易港的历史和经验进行了全面梳理，得出的基本结论是：相比国际上的其他知名自由港而言，海南省更应该向新加坡学习。 首先，海南省和新加坡两地的地理位置均十分独特。打开世界航海图，我们会惊奇地发现，新加坡与海南岛分处在南海的南北两端。而南海是全球*繁忙的海上航线，是东亚、东南亚国家和地区的经济生命线，也是太平洋和印度洋之间的海上走廊。海南省与新加坡南北两地跨越整个南海的恢宏牵手，无疑将为全球贸易格局的演化及优化绘写壮丽篇章！ 其次，海南省与新加坡有着天然联系。从自然条件看，两地基本无时差、无温差，气候条件相似。而更重要的是，新加坡自由港的重要建设、参与者，有相当多的是来自海南省的华人华侨：一代又一代的海南本岛先辈们从文昌、琼海等地出发，漂洋过海、闯荡南洋，为新加坡的拓荒、建设以及今天的繁荣作出了重要贡献。 *后，中国西部陆海贸易新通道战略，为海南依托洋浦港加入国际集装箱航线提供可能。2019年8月，国家发展改革委印发了《西部陆海新通道总体规划》，从国家层面对推进西部陆海新通道建设进行部署，为海南深度参与并牵引国际贸易提供了条件。随着海南自由贸易港政策逐步落地，以洋浦为支点的北部湾港口群有望成为国际集装箱航线上的新靠点，将逐步形成以海南为海上核心支点、沟通印度洋和南太平洋的航运物流网络。 固然，中国特色自由贸易港不能照搬照抄新加坡自由港的整套模式，但在当前并不妨碍我们以“兼收并蓄”的“拿来主义”思维借鉴其成功经验。在面积3.47万平方千米的海南岛探索自由贸易港，面临着很多新的课题，而其中*为迫切的就是在全方位开放的自贸港框架下，如何形成“小政府+大市场”的行政管理体制，打造与国际接轨的法治化、便利化营商环境。从这个角度来说，海南*先采取的改革举措便是逐步构建扁平化、高效能、服务型的政府机构，甚至不妨用经营国际大都市的理念来建设海南自由贸易港。而新加坡在城市治理领域，足堪为海南省之名师。本书便着眼于对新加坡政府治理与城市治理的系统性梳理和借鉴性学习。 全书包括十八章，从借鉴与探索两个层面展开论述。前十七章主要是分类回顾、分析新加坡重大历史事件和重大决策的背景与实施过程，涉及内容有税收制度、产业转型、海关监管、总体规划、公共住宅计划、机场、地铁、市区重建和花园城市的建设、交通规划与管制、工业发展和商贸经济，以及淡马锡和法人机构等。从这些重大历史事件变迁中可以管窥新加坡国家治理与城市治理的价值取向——人本、活力、公正和法治四大价值追求，分别对应着国家发展的目标导向、动力机制、平衡和谐、秩序规范。而第十八章尝试构建中国特色自由贸易港未来“六个自由”与“三税原则”的制度框架，展望海南自由贸易港建设前景，并从九大方面提出策略性建议。 *后，真心希望此书能为广大读者提供一个了解新加坡的新视角，也希望本书能为中国特色自由贸易港探索进程中的政策决策提供可资借鉴的点滴经验。 李世杰 2019年10月20日于东坡湖畔