重大行政决策监督法治化研究

　　《重大行政决策监督法治化研究》：　　（一）政党监督的角度　　1.政治监督与法律监督的统一　　中国共产党在中国革命和建设的长期实践中确立了对国家的领导地位。在我国《宪法》序言中，明确了中国共产党的领导地位，指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，将长期存在和发展”。关于重大行政决策法治化问题，中共中央单独或与国务院联合发布政策性指导性文件给予指导，明确了要求建立行政决策的法律机制，提出了重大行政决策的五大程序和六项要求。各地方政府及其部门依据这些指导性文件的精神，开展重大行政决策程序的立法和规范性文件的制定，在过去十几年的地方政府重大行政决策立法实践中，党的领导发挥了重要的作用。从监督角度来看，是基于政党与国家的关系，中国共产党作为执政党对重大行政决策的监督，超越了普通行政法理念下行政法制监督层次的监督，有明显的政治性，具有宪法性质的特点，属宪政性质的监督。　　重大行政决策要依法定程序进行，同时也必须考虑执政党和国家的政治需要，从根本上反映人民的利益和要求，而且要将其贯穿于立法与执法之中。中国共产党作为执政党，通过党的政策影响国家立法，首先是影响国家根本法宪法的制定，再通过宪法影响各部门法以至整个社会主义法律体系的构建。在重大行政决策法治化问题上，除影响重大行政决策立法外，还通过党的章程对党员的要求，影响党员在重大行政决策中的行为，使党员的行为不仅符合法律规范的要求而且符合党规的要求，达到比法律更高的行为标准要求；具体还通过党的组织系统对党员特别是党员干部在重大行政决策中的行为进行监督，促进行政决策权的依法行使。　　2.党规监督与国法监督的统一　　在此，需要厘清党规与国法之间的关系，通过党规监督党的领导干部的重大决策行为促进依法决策。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。这表明是将党内法规定位成“软法”，属于国家法治体系中的一部分。付子堂教授就党内法规与国家法律的关系进行了深入分析，认为党内法规与国家法律之间，存在价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性和制度建设的衔接性①。可以从以下几个方面阐释这一问题。　　首先，党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系中。两者在根本价值的指向上是一致的。党内法规和国家法律的一致性统一于人民利益福祉这一*高目标之下，目的都是让人民生活得更美好。正是在此意义上，习近平强调：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”其次，党内法规与国家法律两者并不相互排斥，而是相互支撑、相互融洽。党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的活动和党员行为，保证着党的理想信念和宗旨，是执政的中国共产党党员的行为底线：国家法律着眼于全体公民，体现国家意志，规范公民行为，是全体中华人民共和国公民的行为底线。作为执政党的党员应当是公民中的优秀分子，对党员更加严格甚至苛刻的要求对于其他公民的向善向上具有积极的示范意义。再次，党内法规与国家法律两者在国家治理体系中发挥着具体而又不同的功能。中国共产党在国家事务中处于领导地位，规范党内事务往往涉及政务，对政务活动具有直接影响。因此，很多党内法规采取党、政联合发文的形式，旨在进一步加强党的领导，二者在功能上具有互补性。重大行政决策法治化进程中，党的文件直接发挥指导作用，或党、政联合发文共同促进。*后，党内法规在制度标准上要严于国家法律，是社会高标准的道德，法律则是社会*低限度的道德。党内法规的制度设计是与党的先进性、纯洁性直接相关的，与中国共产党“是中国工人阶级的先锋队”“同时是中国人民和中华民族的先锋队”直接相关的。　　……