法塑美国:15个标志性国会法案及其影响(见识美国)

引言 本宪法所规定的立法权，全属合众国的国会，国会由一个参议院和一个众议院组成。——《美利坚合众国宪法》**条**款 在这个国家，我们拥有世界上*大的法律工厂。——查尔斯·埃文斯·休斯（1924年） 1964年6月10日上午，立法者个个精疲力竭，但又因期待而感到阵阵兴奋。仍在其首届任期内的西弗吉尼亚州民主党人、国会参议员罗伯特·C.伯德（Robert C. Byrd）做了长达14小时30分钟的发言，使得他的同僚们彻夜未眠，这是为了阻止参议院审议待通过的民权立法所做的*后努力。 伯德当时只有46岁，以参议院的标准来说是相当年轻的了，在这场使用冗长发言阻挠立法投票（flibuster）的协作行动中，他是*后一位演讲者；该行动始于3月末并已延续了75天，发言充斥着对该立法的抗议，对“州权”的支持，还有自命不凡的高谈阔论，占去了《国会议事录》（Congressional Record）近600万字的空间，其目的就是试图拖延《1964年民权法案》（Civil Rights Act of 1964）的通过。 南方民主党人在佐治亚州的理查德·B.罗素（Richard B. Russell）的领导下组成了一个轮班系统，由三位老斗士进行协调，他们分别是路易斯安那州的艾伦·J.埃伦德（Allen J. Ellender）、密西西比州的约翰·C.斯坦尼斯（John C. Stennis）和亚拉巴马州的J.李斯特·希尔（J. Lister Hill）。这三位都是老谋深算且身经百战，他们每人指挥一支由6名参议员组成的小队，轮流在参议院上做不间断的发言。 但时间转到6月1日，该是参议院的领导层采取行动的时候了。多数党领袖、蒙大拿州民主党人麦克·曼斯菲尔德（Mike Mansfeld）和少数党领袖、伊利诺伊州共和党人埃弗里特·M.德克森（Everet M.Dirksen）宣布，他们将提出大家期盼已久的提付表决（cloture）请愿书以终止辩论。这一行动的风险很高，因为它需要三分之二的参议员投票赞成，也就是说当全体100名参议员在场时，需要67名投票赞成，这在民权议案中从未有过成功的先例，在其他议案中成功的次数也寥寥无几。然后在6月10日，多数党党鞭、明尼苏达州民主党人休伯特·H.汉弗莱（Hubert H. Humphrey）确认他已拥有足够的票数，可以结束这场参议院史上*长的辩论，并进入*终表决程序。上午9时51分，伯德终于结束了他持续整夜的、令人精疲力竭的发言，他警告他的参议院同僚：投票终止辩论并通过这部立法将是灾难性的。这一票将“损害所有美国人的民主权利。无论依据任何理由——法律的、经济的、道德的或者宗教的，它都不是正当合理的”。 对于许多游览华盛顿的游客来说，华丽的参议院旁听席只不过是他们一路观光这个绚丽迷人的美国首都的另一站。一群罗马天主教修女、学童，还有身着短裤和T恤的游客，坐在旁听席里。但在参议院会议大厅的后方以及旁听席上方，约150名众议院议员、前参议员和国会工作人员挤在一起；还有其他数百人在外面排成长长的队伍等待着。一些非裔美国人分散坐在游客的旁听席里，其中有全国有色人种协进会（National Association for the Advancement of Colored People，NAACP）华盛顿分会的主席克拉伦斯·米切尔（Clarence Mitchell），他专心致志地听着。创造历史的时刻就要来了。 上午11时整，书记员准时开始点名计票。“艾肯先生。”“赞成。”佛蒙特州共和党人乔治·D.艾肯（George D. Aiken）大声宣布。“阿洛特先生。”“赞成。”科罗拉多州共和党人戈登·阿洛特（Gordon Allot）答道。当书记员开始点名字母“E”的时候，参议院迎来了一幕短暂的高潮，在其历史上相当罕见。 52岁的加利福尼亚州民主党人、国会参议员克莱尔·恩格尔（Clair Engle），曾经是一名英俊且坚毅的自由主义者，获得过“火球（Fireball）议员”的绰号，现在却像是他过去强健身体的一缕幽魂。他虚弱、残破的身躯深深陷在轮椅里，由一名助理缓缓引到参议院。10个月前，恩格尔经历了一场切除恶性脑瘤的手术，今年4月的时候又做了更多的手术；自那以后，他的身体状况已经恶化到不能走路、几乎无法移动手臂也不能说话的地步。克莱尔·恩格尔是到场的第100位参议员，他下定决心要投出自己的一票。旁听席的观众们恭敬地保持安静，看着恩格尔几次颤巍巍地举起他无力的手臂指向眼睛，张口想要说出“Aye”这个词。在场有许多杰出、卓越的参议员都热泪盈眶。参议院的表决程序并未要求投票时要大声说出来，因此恩格尔的投票被记录在“赞成”栏里，加上这一票结果总共是71票，比终止这场冗长发言所需的票数多了4票。 *终，44位民主党人和27位共和党人投票赞成结束辩论；不出所料，所有18位南方参议员——17位民主党人和1位共和党人——都投票反对结束辩论，此外还有西弗吉尼亚州的伯德、田纳西州民主党人老艾伯特·A.戈尔（Albert A. Gore，Sr.）和亚利桑那州共和党人巴里·戈德华特（Barry Goldwater）。当时戈德华特正值竞选共和党总统提名的紧要关头，他随后告诉记者，他并不是反对民权改革，而是从原则上来说，他总是投票反对结束辩论的尝试，以保护像亚利桑那州这样的小州的利益。当书记员继续按字母顺序向下念参议员的名册，特拉华州共和党人约翰·J.威廉斯（John J. Williams）给出了结束辩论的决定性的第67票，当他投出这一票时，多数党领袖麦克·曼斯菲尔德如释重负，大喊道：“就是这样！” 还有一次投票等待着克莱尔·恩格尔。为了议案的*终通过，他积攒起全身的力气和勇气投出了他人生中的*后一票，该议案即为日后的《1964年民权法案》。之后不久，在7月30日，恩格尔就去世了。因其对生命和对自己信念的执着，恩格尔与他的投票一起成为整个立法史的洪流中一段虽小却难忘的插曲。 《1964年民权法案》是联邦政府制定的*重要且影响*为深远的法律之一。为制定该法律所做的斗争是有争议的，充满了言辞激烈的威胁、因不耐烦而爆发的义愤填膺、精心谋划的拖延和立法程序上的诡计。但是，*终，它是一个具有里程碑意义的成就，不仅是对于一位意志坚决的总统来说，也是对于一个得到公众舆论和有效草根抗议支持的国会来说。《民权法案》与其姊妹法案《1965年选举权法案》（Voting Rights Act of 1965），去除了种族歧视中一些*有压迫性的污点，从根本上改变了美国人的生活。它们就像本书中的其他法律一样，是塑造了美国的法律。 国会反映了美国人民的渴望、需求和当务之急，不论是好的，还是有时是坏的。它反射出如万花筒般千变万化的特殊利益和为他人所做的服务，寻求的好处和做出的牺牲。在每届国会的两年会期中，提交的立法项目数以千计，其中数百项会予以认真讨论，而*终制定成为法律的却是少之又少。国会可能称不上是首席大法官休斯所揶揄的法律工厂，但纵观其历史，它已炮制出近4000项立法。其中的大多数法律影响力有限，只作用于少数人，在源源不断的立法活动中被静静地遗忘。然而，有一小部分法律却已上升到具有历史意义的重要地位。这些法律正是塑造了美国的法律，也正是本书论述的主题。 在这些法律中，哪些对美国的发展来说是*为重要的？哪些对我们的社会产生过直接的或深远的影响？哪些法律对我们影响如此之大，以至于我们无法想象若没有它们我们的生活会变成怎样？一些历史学家和社会科学家纵览整个美国历史寻找伟大的立法提案，并且选出了他们认为*重要的那些。*近，美国国家档案和记录管理局（National Archives and Records Administration）列举了100份*重要的美国公文：法律、条约、宪法修正案、发言和其他书面文件。印第安纳大学国会研究中心（Indiana University Center on Congress）甄选出1862年至今的56位著名联邦议员以及他们提出的法律。政治学家戴维·R.梅休（David R. Mayhew）对各个历史学家、政治学家和报纸报道进行了全面调研，选择出1945年至1990年间被认为非常重要的300部法律。政治学家保罗·C.莱特（Paul C. Light）考察了450位历史学家和政治学家，从一份包含540项立法的清单，整理出第二次世界大战以来50类*伟大的立法成就。《国会季刊年鉴》（Congressional Quarterly Almanac）和每年的《国会季刊周报》（Congressional Quarterly Weekly）的总结版列出了每一年度*重大的立法成就。报纸《点名》（Roll Call）为纪念其报道国会山（Capitol Hill）的新闻达50周年，聚集了一批研究立法的学者组成小组，评选出1955年以来国会通过的10部*重要的立法。研究国会问题的学者斯蒂芬·W.斯塔西斯（Stephen W. Stathis）给出了一份列有具有里程碑意义的立法的全面清单，他逐个分析了1789年至2002年召开的107次国会，汇编出一份包含1200部法律和条约的清单，这些法律和条约均被认为是具有里程碑意义的立法。*后，布雷恩·K.兰兹伯格（Brain K. Landsberg）编撰了一部关于主要国会立法的百科全书，其特色是对262部法律做了简要的评论。 相较而言，我的着手点更为集中，没有那么宏大。本书研究的是美国在两个多世纪的民主进程中所制定的15部法律。深入考察其中的每部法律，主要关注：促成该法律通过的力量和环境；在起草该法律文本时，有时卷入的激烈政治斗争；国会议员、总统，以及在该法律的提议和通过阶段起关键作用的其他人物；*后还有该法律的影响及其在美国历史中的地位。 由于本书只集中研究了15部法律，无疑不得不舍弃其他许多同样重要的候选法律。15这个数字并无任何神秘之处；但是本书选择的这些法律跨越了整个美国历史长河，涵盖了美国发展进程中引人注目且举足轻重的事件、形势和政策。你也许能够编制出一份内容不同但同样合理的重大立法的清单，或者想要在这份名册中加入第16或第17部法律。在选择这15部法律时，指导我的始终是对这一简单问题的回答：“如果没有这部法律，我们将何去何从？”如果40年前磨难重重的联邦民权法没有通过，今天的美国将变成怎样？如果没有医疗保健和社会保险的保障，美国老年人的境遇将会如何？如果没有州际公路系统作为支柱，我们的地面交通系统将会多么拥堵和危险？如果国会在建国初期驳回了那个世纪性的土地交易案，决定不购买密西西比河另一侧的广袤土地，又将会怎样？这15部法律中的每一部都对美国社会和历史有着持续而深远的影响，它们所产生的影响已远远超越其实施的范围。 从严格意义上来说，本书研究的是“立法行为”（legislative actions），而不单是我们通常所理解的“法律”（law）。本书除法律以外，还包括一部条约批准书、一部宪法修正案的提案和一部在美国宪法制定以前颁布的法令。我选择将它们列入这份清单内，是因为它们对美国的民主和历史至关重要，因此就不过多纠结“法律”这个词的严格意义。本研究所选择的法律按时间先后顺序排列，依次为：《西北法令》（Northwest Ordinance，1787年）；《路易斯安那购地批准书》（Louisiana Purchase Ratifcation，1803年）；《堪萨斯—内布拉斯加法案》（Kansas-Nebraska Act，1854年）；《宅地法》（Homestead Act，1862年）；《莫里尔赠地学院法案》（Morrill Land-Grant Colleges Act，1862年）；《第十九条修正案》（Nineteenth Amendment，1919年）；《国家劳动关系法案》（National Labor-Relations Act，1935年）；《社会保障法案》（Social Security Act，1935年）；《退伍军人法案》（GI Bill，1944年）；“马歇尔计划”（Marshall Plan，1948年）；《州际公路法案》（Interstate Highway Act，1956年）；《民权法案》（Civil Rights Act，1964年）；《选举权法案》（Voting Rights Act，1965年）；《医疗保险/医疗补助法案》（Medicare/Medicaid，1965年）；和《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act，1969年），本书不再对它们做进一步的排序。 在写作本书时我考虑过其他许多法律，其中许多可当之无愧地替代本书所选择的法律或作为增补。在本书的附录中，按时间先后顺序列出了一份包含超过200部法律的名单，它们都值得我们进一步关注。那么，*近这些年通过的法律又如何呢？要对过去20年内颁布的法律做出公正合理的评价，可能还为时过早。人们或许会认为其中的一两部法律，如《美国爱国者法案》（USA Patriot Act，2001年）或《紧急经济稳定法案》（Emergency Economic Stabilization，2008年）的重要程度足够入选成为这15部法律之一。但眼下，它们必须经历历史的发酵，等待时间、视角和评判将其置于更大的背景下。本书的结论章节第13章讨论了*近30年内的立法，并探讨了以下问题：我们是否已到达某一阶段，此后将不再会出现重大的立法项目（至少是费用庞大的立法项目）？一个陷入僵局的国会是否已对颁布这样的法律失去了信心？这个国会是否已丧失了实现这样的决策所需的领导力？立法职能是否已完全被特殊利益集团操纵，以至于立法者再没有能力提出具有里程碑意义的议案？*后，我们将设想一下，未来还可能出现什么具有里程碑意义的立法。