中国公共政策评论:第18卷:Vol.18

1989年前仅出台4项与弱势儿童直接相关的福利政策。2000年后随着城乡结构变化和国家福利水平提升，有需要且受关注的弱势儿童增多，诸多政策的出台弥补了空白或不足。特别是《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》明确提出“扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变”后，留守儿童和各类困境儿童的保障成为重点，政策数量明显增多。与弱势儿童福利权相关的政策演变如下。 孤儿替代性养护从行政性到法制化 孤儿是儿童福利*早关注的对象。新中国成立初期，城市孤儿由儿童或孤儿教养院、生产教养院等收养。1956年《高级农业生产合作社示范章程》首次提出农村孤儿享受“五保福利”，在原来家庭、邻里和乡村集体照顾上增加社会救济。孤儿养护更多依赖行政性的标准和规范，而非法律意义上的规定。此外，孤儿的民间家庭寄养是另一种福利供给形式，事实上存在但也缺少法律依据。直到《中华人民共和国婚姻法》（1980年）、《中华人民共和国收养法》（1991年）对收养关系进行规定，《家庭寄养管理暂行办法》（2003年）明确条件和义务，《家庭寄养管理办法》（2014年）又扩大了对象范围、提高寄养条件，才把儿童意见纳入考虑，尊重参与权，家庭寄养制度也逐步完善。同时，鼓励社会承担责任，出台《社会福利机构管理暂行办法》（1999年），并规范宗教界参与收养工作。针对涉外收养儿童、收养弃婴与外国人在华收养等出台政策，规定外籍儿童寄养登记审批程序，逐步完善涉外送养、收养与跨国收养制度。 制度保障从“补缺”到“适度普惠” 维护困境儿童福利权，逐步将受艾滋影响的儿童，重病、重残、罕见病儿童，以及事实无人抚养儿童纳入制度保障范围。对孤儿及事实无人抚养的儿童施行医、教、养、安置结合，发放儿童福利证；设置机构和社会散居孤儿*低养育标准，建立了孤儿基本生活保障制度和生活费自然增长机制，各地适当提高标准，享受孤儿生活补贴的残疾儿童可享受重度残疾人护理补贴。流浪儿童方面由2003年以前“收容遣送”升级为“救助管理”，2009年转为“救助保护”，突出保护理念；先后出台救助管理办法、实施细则、管理机制，建立救助保护制度和社区流浪未成年人发现、报告机制。针对留守及流动儿童，制定专门性政策完善救助保障机制，采用强制报告制度，完善应急处置、评估帮扶和强化监护干预等机制；建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，2018年与困境儿童工作联动，此项制度调整为农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度。针对残疾及大病儿童，关注其基本生活及服务供给，全面落实感染艾滋病儿童的基本生活保障制度；完善残疾儿童康复救助制度，全覆盖符合条件的残疾儿童。针对城乡贫困家庭儿童，提出健康、营养、医疗、教育、安全和关爱保护等层面的量化指标和实施计划；逐步提高低保家庭儿童的生活救助水平等。 儿童福利机构发展从专门化到专业化 逐步规范机构标准，2001年颁布的《儿童福利机构基本规范》*早明确了服务对象的范围、内容、管理流程及环境要求等，2013年修订后调整为五类服务，即生活照料、医疗保健、康复、教育和社会工作。实施“儿童福利机构蓝天计划”，探索集养育、康复、特教、技能培训和社区支持的一体模式。2019年首部管理规章《儿童福利机构管理办法》实施，纳入事实无人抚养儿童、16周岁以下需要集中供养的特困儿童和未成年救助机构委托的儿童监护，细化了管理和服务规范，全方位保障儿童权益。同时，强调转变救助和服务理念，机构功能也随着儿童问题发生变化，从院内专门服务到院外专业服务，有条件的儿童福利院利用院内社工、康复服务等资源向社会困境儿童辐射，探索公益普惠性服务路径。未成年保中心定位也由流浪儿童的救助转向辖区内的儿童保护，推动留守儿童和困境儿童关爱服务。 基层儿童福利服务供给由分散性到网络化 2013年和2014年建设了两批未成年人社会保护试点和适度普惠型儿童福利试点，启动了基层儿童福利服务体系建设试点，并与上述儿童早期教育试点、农村儿童早期发展试点、公办儿童福利机构等搭建基层儿童福利服务体系。健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障基层工作队伍，2016年国务院提出在村（居）设立兼职或专职儿童福利督导员，各省结合实际情况初步建立了儿童督导员（乡）、儿童主任队伍，初步形成了县—乡—村三级工作网络。实施慈善行为导向机制，引入社会力量提供差异性服务，满足儿童多元福利需求。