司法的运作过程:基于对最高人民法院的观察【麦读】

引 言 坊间有关美国联邦*高法院的译著不少，而且颇为畅销。这不仅得益于译者之功，更是因为法院自身具有制度魅力和巨大的影响力。相比之下，有关中国*高人民法院的研究就很少。其主因可能是在过去相当长的时间，*高人民法院影响力不够；或者教条地认为，中国是制定法传统的国家，*高人民法院在裁判案件时只是在适用法律而不能创制规则。因此，法院的裁判结果只能约束双方当事人，而没有普遍的约束力。 现实早就不一样了！*高人民法院不仅具有强大的司法影响力，也有广泛的社会影响力。 *高人民法院的司法影响力，主要是通过裁判案件、制定司法解释和其他规范性文件来呈现。司法解释所创制的裁判规则，对各级法院的裁判活动具有普遍约束力。*高人民法院所裁判的部分案件、所发布的指导性案例也创制了新的裁判规则。这些裁判规则是对既有的法律或司法解释进行新的解释，对各级法院的裁判活动也有普遍约束力。简言之，*高人民法院对诉讼过程和法院系统的整个审判活动都有巨大的司法影响力。 另外，自经济转型至市场经济体制确立以来，*高人民法院对社会经济生活的影响也越来越大。*高人民法院经由司法解释和判决等行为，不仅影响诉讼过程中的当事人，还影响未进入诉讼过程的相关利益群体、相关市场的变化。 例如，2004年4月1日施行的《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》（以下简称《婚姻法解释（二）》），其第二十四条所产生的社会影响相当广泛。该条的核心内容是“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理”。虽然这一条在学理上不存在问题，但在现实中却有由夫妻一方通过高利贷、赌博、非法集资、非法经营、吸毒等违法犯罪行为所形成的债务纠纷。法院往往据此以夫妻共同债务名义，判决由不知情一方——配偶承担。这样就产生了大量新的社会问题。 实际上，除了《婚姻法解释（二）》以外，能够影响社会经济生活的司法解释和判决数量越来越多，影响也越来越大。这表明，*高人民法院的影响力已经超出了法院系统，具有广泛的社会影响力。 自新中国成立以来，*高人民法院的宪法地位基本未变。1954年宪法规定：“*高人民法院是*高审判机关。*高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”“*高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”现行宪法的相关规定也大体上延续了1954年宪法的规定。 同时，1949年以来的整个法院体制是在中国共产党的领导下建立起来的。中共中央在*高人民法院设立了党组，*高人民法院党组就重大事项应当向党中央请示报告。作为党中央领导和管理政法工作的职能部门，中央政法委员会具体负责指导与协调*高人民法院相关工作。 例如，2019年年初，针对网上反映“千亿矿权案”卷宗丢失等问题，中央政法委牵头，中央纪委国家监委、*高人民检察院、公安部参加，成立联合调查组依法依纪开展调查，*后得以圆满解决。郑天翔早在20世纪80年代就讲过：“经验证明，由政法委牵头组织联合调查组，或由公、检、法联合组织调查组，对一些重大问题、重要情况进行调查，能更好地集思广益，更有利于统一思想，更有利于使问题得到解决。”可以说，坚持党对*高人民法院的领导，始终是法院工作的根本指南。 在变与不变之间，*高人民法院也因势调整自己的角色和职能，推进司法改革。1998年7月6日，*高人民法院发布《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》；自1999年开始，每五年发布《人民法院五年改革纲要》；自2007年1月1日起，*高人民法院统一行使死刑案件复核权。这让*高人民法院在很多争议案件中成为舆论关注的焦点。其中有代表性的争议案件包括邱兴华案、杨佳案、药家鑫案、李昌奎案等。近年来，*高人民法院又加速推进平反冤假错案工作，自行或指令下级法院纠正呼格吉勒图案、陈满案、聂树斌案、收购玉米案，等等。在这样不断变化的情势中，通过制度和改革，*高人民法院不仅努力维护法院权威，同时也试图以此提升法院的公信力。 更进一步，经党中央批准，自2015年1月开始，*高人民法院在全国六个中心城市相继挂牌成立了巡回法庭。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，*高人民法院巡回法庭的功能定位是“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。目前*高人民法院本部大部分二审的行政、民商案件，已经依照巡回区属地原则分流到各个巡回法庭审理。此外，2018年6月，*高人民法院的两个国际商事法庭分别在深圳和西安挂牌成立；2019年1月，*高人民法院知识产权法庭也在北京挂牌成立。这些机构的设立，不仅意味着*高人民法院本部与各法庭之间新型关系的建立，同时也在改变甚至重塑*高人民法院与下级法院之间的关系。 从地理空间分布来看，*高人民法院的办公区从2015年本部的三个拓展为现在的十个；除了北京以外，还分布在沈阳、深圳、郑州、南京、西安和重庆六个中心城市。本部的三个办公区分别坐落于东交民巷、崇文门花市大街和靠近南四环的红寺村。法院内部俗称一区、二区和三区。二区和三区分别是刑事审判和申诉信访等机构的办公场所。其他主要的内设机构包括院长、副院长的办公场所则集中在一区。 一区是在晚清时期的俄国公使馆遗址上建立起来的。如今公使馆遗存下来的欧式大门，以及门前两尊石狮子（狻猊），已经成为*高人民法院的重要建筑标识。那两尊石狮子并非公使馆的遗物，而是从晚清大理院旧址（即原司法部街72号）搬移过来的。晚清大理院旧址也是欧式建筑风格，民国时期曾作为北平地方法院的驻地。1949年3月，由北平市人民法院接管。北平市人民法院受北平市人民政府和华北人民法院的双重领导。1949年11月，*高人民法院在华北人民法院的基础上成立，并在晚清大理寺旧址办公。同时在此办公的，还有*高人民检察院、司法部、政务院法制委员会等机关。 *高人民法院成立时，首任院长是沈钧儒。沈钧儒是民国时期的知名律师，也是民主党派的领导人。1954年9月，**届全国人民代表大会**次会议召开，沈钧儒转任全国人大常委会副委员长，*高人民法院院长则由董必武担任。董必武同时也是中共中央政治局委员，此前担任政务院副总理、政治法律委员会主任，在党内与彭真、罗瑞卿共同负责政法工作。1959年9月，董必武担任国家副主席，谢觉哉接任*高人民法院院长。谢觉哉也是党内熟悉法律事务的领导人，曾任陕甘宁边区高等法院院长、华北人民政府司法部部长、政务院内务部部长等职务。1965年1月，杨秀峰接任*高人民法院院长。杨秀峰曾任华北人民政府副主席，协助主席董必武主持日常政务。“文化大革命”结束后，他还担任过全国人大法制委员会副主任等职务。 …… 党的十八大以来，法院的司法改革幅度之广、程度之深，可谓前所未有。这是在中央强力推动和法律专家型官员群体积极配合下进行的。一方面，2013年年底，中共中央决定成立中央深化改革领导小组。2018年3月后，更名为中央全面深化改革委员会。2014年1月22日至2018年12月31日，中央全面深化改革领导小组、中央全面深化改革委员会共召开45次会议，审议通过涉及人民法院的重要改革文件35份。中央全面深化改革委员会下设6个专项小组，负责研究相关领域重要改革问题，协调推动有关专项改革政策措施的制定和实施。深化司法体制改革工作由社会体制改革专项小组（中央司法体制改革领导小组）负责。此外，2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对司法改革进行顶层设计。这让法院的司法改革的重要程度大大提升。2018年，中央全面依法治国委员会成立，负责指导和协调与*高人民法院相关的重大事务。 另一方面，*高人民法院也积极参与法院的司法改革。*高人民法院成立司法改革领导小组，组织领导、统筹协调法院司法改革工作，召开全体会议和专题会议，统筹规划改革要点、研究审议改革方案、讨论决定重大问题。各高级人民法院拟就司法改革项目开展试点的，试点方案须报*高人民法院审批同意，重大改革试点方案须经*高人民法院报经中央审批同意方可实施。这表明，*高人民法院在法院的司法改革中发挥着相当重要的作用。 对于大部分法律人来说，他们可能没有去过*高人民法院，但都知道*高人民法院对解释和解决法律问题的重要性。因此，上述有关*高人民法院演进与作用的简单勾勒，显然是很不够的。 要想准确了解、探究*高人民法院的政策制定过程，就需要有更为细致的经验描述。经验描述能够呈现法院政策制定的背景、缘由和可能产生的影响。经验描述甚至可以直接推动法院某一政策的制定，从而具有规范生成的意义。这些正是笔者写作本书的主要想法。 从2003年开始，笔者就一直关注*高人民法院，特别是法院的组织运作和实际影响。多年来，主要是采取长期观察、实地调查、查阅档案资料和访谈等定性方法进行研究。而访谈的对象，不仅有*高人民法院的法官、下级法院的法官，也包括案件的当事人和律师，以及受到法院政策影响的特定群体中的专业人士。这大体上是外部人（Outsider）视角的观察。 实际上，笔者在2007年出版专著《中国*高人民法院研究》之前，从未踏入过*高人民法院的大门。后来进入的次数才越来越多。特别是2015年10月以后，笔者以法律研修学者的身份被安排到相关部门，就有了更近距离的体验。这可以说是一种参与观察的内部人（Insider）视角。如果说过去由于外部人的视角，更多是站在理解他者的立场，现在则对法院有了更多的理解。因此，在这本书的整理写作过程中，这两种视角并存、融合，或许还会有些冲突。 除了引言和结语之外，全书主要由三部分组成，即法院的影响、法院的构成和法官如何思考。这三部分分别侧重体制、机制和人事的讨论，是从宏观到中观再到微观的分析视角。 “法院的影响”是一种宏观视角的观察，讨论*高人民法院的影响。主要包括：*高人民法院对社会经济生活（特别是市场）的影响，或者说法院如何规制经济活动；*高人民法院对本院和下级法院以后政策制定的司法影响。 第1章从中福实业担保案切入，说明*高人民法院政策会对特定市场即银行业信贷业务产生巨大的影响。相比之下，计划经济时代的*高人民法院，其对社会经济生活的影响主要集中在刑事审判（第2章）。*高人民法院通过设立巡回法庭，形成了*高审判权力的多空间分布格局。这会逐渐改变*高人民法院与下级法院现有的权力关系体制（第3章）。 “法院的构成”是一种中观视角的观察，讨论法院内部的工作机制和具体制度。本书接续第3章的讨论，重点分析了巡回法庭的设立过程，认为这直接将大部分申诉信访案件从本部分流到各巡回法庭处理。而且，还牵动*高人民法院其他的职权分配和机构设置（第4章）。*高人民法院主要是通过司法解释和判决来产生影响的。而如何有效协调司法解释与判决的关系是其工作机制中的核心问题。一部分筛选出来的案件，具有潜在普遍的法律适用意义，就有可能形成特定的裁判规则（第5章）。同时，司法解释要发挥影响，需要本院和下级法院裁判时进行援引。因此，引证是*高人民法院影响下级法院的一项重要制度安排（第6章）。 “法官如何思考”是一种微观视角的观察，讨论法官个体行动的激励机制。由于法官是有限理性的，因此，就有必要建立信息完全的司法竞争市场，来减少法官恣意行为（第7章）。另外，法官还容易受到利益影响，或出现认知偏差，这些都需要建立制度来克服（第8章）。特别是法官在审理有潜在重大影响的案件时，要想作出既符合法律又合乎情理的判决，必须进行后果考量和利益衡量（第9章）。而这种后果考量，需要进行社会科学判断，有助于促进法律效果和社会效果的统一（第10章）。 结语部分再次审视了*高人民法院的职能定位。*高人民法院越来越成为制定公共政策的法院，也越来越成为重视法律适用统一的上诉审法院。同时，在这样一个变动不居的时代，*高人民法院需要在司法能动与司法克制之间保持平衡，既要追求全国法律适用的统一，又能有效影响社会经济生活。 大致来说，笔者坚持一种社会科学的经验研究路径。首先是法律社会学的功能主义分析，即深描*高人民法院的运作过程和实际影响；以及一定程度的结构主义分析，即揭示背后的制度约束和复杂关系。同时，也有法律经济学包括行为法律经济学的一些讨论，如法官的有限理性和认知偏差。也因此，笔者并不在意个别结论是否过时，而更看重方法是否一以贯之，论证是否细致深刻，方法和论证是否值得不断反思。 就学术意义而言，本书讨论的是法院的运作和影响，并且提炼法院规制（Court Regulation）的概念。法院规制是指法院如何通过制定公共政策来调控和影响社会经济生活。与法院规制相比，更常见的概念是行政规制或政府规制，国内法学界主要是经济法学和行政法学的学者在研究，而对法院规制的研究很少。相比之下，*高人民法院规制社会经济的活动越来越多，对社会经济生活的影响越来越大。但是，对于法院规制的研究还远远不够。笔者也希望以此强调法院规制的重要性。 笔者在分析*高人民法院的运作与影响的过程中，也在追求对各种问题进行因果关系的解释，而不仅仅是或主要不是法律规范的文本解释。例如，*高人民法院为何更需要司法解释，而不是主要通过自己的判决来实现全国法律适用的统一？*高人民法院有数百位员额法官，他们如何进行协调和裁判，来实现全国法律适用的统一？*高人民法院对社会经济生活的影响为何越来越大？由此，法院如何协调相关部门或利益群体，以确保其司法解释和判决的影响不致失控？以及*高人民法院巡回法庭成立以后，对整个司法体制和社会经济生活会产生怎样的影响？等等。 对上述这些问题的关注和解释，不只是为了满足好奇心，也是准确理解中国政法实践的需要。特别是对于法律人而言，如果不关心中国司法的政治结构和社会影响，也就不太可能透彻分析具体的司法问题。从这个意义上来说，还需要持续不断地、更为细致地研究*高人民法院的全部职能在国家政体中的重要作用及影响。