当代经济学系列丛书转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版)

　　政治锦标赛和地方分权和财政分成还有更深层的内在互补关系。从中央政府的角度看，地方分权和财政分成会面临两个基本的挑战，一是在一个高度集权的单一制国家里，地方分权和财政包干有可能强化地方的经济和政治实力，使之做大做实，对中央的统一权威构成挑战。如果中央摄于这种权力失控的危险，就可能会收紧权力，限制地方力量的发展。地方分权带来的第二个潜在的挑战是，当一个地区的政府政策对另外的地区产生跨地区的溢出效应时，溢出效应可能是正的（如加强教育投资），也可能是负的（如放松环境污染的监管），如果本地区的政府只关心本地区的利益而忽略其溢出效应，这时就会产生地方利益与国家利益的冲突。这种冲突如果非常严重，中央对地方政府的干预和监督就会增多，*终限制地方分权的程度。 中央主导的地方官员的政治锦标赛有助于应对地方分权和财政分成所带来的两个挑战。以集中的人事任命权为基础的政治锦标赛相当于维护和加强了中央的权威及影响力，让地方官员之间相互竞争，减少了地方官员所能享受的“租金”和谈判砝码，与此同时也迫使地方官员尽可能满足中央设定的政策目标（这些政策目标反映在设定的晋升标准上），缩小地方利益与全国利益的冲突空间。另外，官员之间的跨区晋升和平级流动降低了地方官员对于辖区经济和人员的控制力，也就有效防止了地方官员在一个地方长期经营个人关系网络和利益同盟的可能性。正是政治锦标赛的这些便于中央控制地方的益处，中央政府才可以放心大胆地向地方分权让利。所以，集中的人事控制权和政治锦标赛的运用促进了中国地方分权和财政分成的深度和广度。根据Blanchard和Shleifer（2001）的观点，作为事实上的联邦制国家，中国和俄罗斯的一个重大区别在于，中国的财政联邦制是有政治上的集权作为保证，使得地方官员在推动当地经济发展的同时还必须服从中央政策的指挥棒，而俄罗斯的联邦制缺乏政治上的集权，经常面临加盟共和国的分裂倾向，导致了联邦制的不稳定性和离心倾向。 　　虽然两者是互补的关系，但是政治锦标赛下政府官员的晋升激励是比财政和行政分权所带来的激励更为持久和基本。政府官员作为政治参与人，*关心的是政治晋升和仕途，而非地区的财政收入。只有从晋升激励出发，我们才可以很好地解释为什么从上世纪80年代以来财政体制和中央和地方的行政分权一直在变化之中，而地方官员推动区域经济增长的激励没有改变，因为政治锦标赛的基本模式一直没有改变。给定晋升主要取决于经济增长，财政体制由财政包干制变成对中央政府有利的分税制对地方官员来说并不是不能接受，而在财政包干期间中央一再改变某些省份的分成比例也不可能影响地方官员追求更高经济增长的动力。　　中国的经济改革采取了“摸着石头过河”的“渐进主义”的策略，而这个改革策略的成功在很大程度上得益于地方政府的积极的政策实验和创新，比如农村联产承包责任制的尝试和推广、经济特区的设立、土地有偿使用制度的创新、为私人企业提供政治庇护（戴红帽子）等等。对此，钱颖一、许成钢的解释是，地方分权和M型经济结构有助于地方进行局部政策实验，如果实验成功，经验就可以总结和提炼，然后向全国推广，这是中国改革成功的一个重要条件（Qian and Xu, 1993）。Cai和Triesman（2006）指出，这种局部实验并不是行政分权和M型经济的特权，集权模式下也会存在局部政策实验的情况；*重要的是，局部实验的设计、部署和推广正是在一个中央集权的结构下才是可能的。 这两种观点都有可取之处，但有一个关键性问题没有回答：如果不是来自中央的强制命令，地方自主推行政策试验的激励何在？如果政策创新需要大量投入，实验失败面临经济和政治风险，那为什么地方官员要冒险实验和创新？中国30年改革历程说明，在“发展才是硬道理”的总体背景下，地方政府的政策创新和试验总是被鼓励，如果成功，创新者会受到额外的重视和奖励，即使失败，当事人也不会被严厉惩罚。事实上，长期以来，地方政府一直在一些政策领域与中央政府博弈和周旋，如企业税收减免、土地批租、宏观调控、开发区建设等等方面，虽然中央三令五申，地方政府的“擦边球”和在“灰色地带”的博弈行为屡禁不止，对违规者的明确惩罚却非常少见，说明了中央政府对地方官员绩效观的隐性承诺。 只要能够提供一份好的经济发展的成绩单，一些政策违规行为也就不会受到严重的惩罚。正是这种奖惩的不对称性激励着地方官员尽力突破旧体制的束缚，寻找新的发展战略和思路。所以以经济增长为基础的政治锦标赛和地方分权改革内在地鼓励地方政府的政策创新行为，虽然这也不可避免地催生了地方政府的违规行为。