政府社会资本与国家治理创新

　　《政府社会资本与国家治理创新》：　　20世纪70年代，随着凯恩斯主义带来的滞涨问题，经历了政府全面干预的西方国家开始重新将市场决定论奉为圭臬。新自由主义思想的兴起意味着市场决定论的回流，它虽然允许国家进行少部分干预，但仍指出市场是完全自由的竞争，提倡继续自由放任的市场经济与发挥“看不见的手”的力量，主张私有化与个人主义。从自由放任主义到新自由主义，虽然政府干预程度有所增加，但市场仍然是调节社会经济的**手段，市场在资源配置中的决定性作用毋庸置疑。　　然而，市场决定论并不是完美无缺的，单纯只依靠市场手段并不能保证经济长期平稳运行，不论是1929年爆发的经济大危机还是2007年席卷全球金融市场的金融海啸都是过度依赖市场自发调节引发市场失灵的直接证明。针对上述的市场失灵情况，福利经济学家认为，依靠政府解决市场缺陷无疑是*好的方式，这也是大多数人的共识。事实上，在两次金融危机爆发后都出现了政府干预经济说与强调国家调节作用的学说理论。查尔斯·林德布洛姆（2003）认为，“抛开专政残暴的政府与主张自由的政府之间的区别，一个政府同另一个政府的*大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度”。查尔斯·沃尔夫（2007）认为政府与市场之间的选择是复杂的，不是纯粹在政府与市场间的选择，而经常是在这二者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。但是，政府干预应该到何种程度？政府与市场两种手段之间应如何协调配合？完全依靠政府调节经济是否就没有缺陷？这一系列问题还需要我们对国家调节及其缺陷进行具体分析。　　二、国家调节与政府失灵　　*早的国家干预经济始于20世纪初，自由竞争的资本主义逐渐向垄断资本主义过渡，1929年爆发的经济危机快速席卷了西方世界，这极大震撼了西方经济学界，也打破了一直以来的“斯密神话”，为凯恩斯政府全面干预主义的出现奠定了现实基础。凯恩斯认为单纯只依靠“看不见的手”放任私人经济制度自发调节，无法解决经济危机中出现的问题。只有扩大政府职能、以政府的宏观公共政策弥补市场缺陷，才能矫正市场经济的偏差。在之后资本主义发展的黄金时期里，凯恩斯主义一直被奉为经典理论，人们普遍认为以政府职能的扩大、政府干预可以有效解决市场失灵问题。　　相对西方国家的全面干预或全盘否定，我国对政府经济职能的认识与应用循序渐进，大致可以分为三个主要阶段。20世纪50年代，我国社会主义处于萌芽阶段，与之相对应的是高度集中的计划经济时期，此时普遍认为政府具有分配和监督职能，并以分配职能为主。1978年召开的党的十一届三中全会，正式标志着我国进入了经济转轨阶段，政府经济虽仍然占据主体地位，但也逐渐形成了多种经济形式并存的结构。这一时期*为典型的就是政府三职能论，即认为政府有分配、调节和监督三种职能，其中仍以分配职能为基础，在之前对国民经济进行分配和调节的基础上，新引入了监督职能，对国民经济平稳运行进行合理监督。总体来说，在改革开放前，我国在逐渐认识到市场作用的同时不断完善政府职能，但仍始终坚持以政府为主导的经济运行机制。　　然而不论是我国还是西方国家，以国家干预为主的经济政策在历史舞台上的存在都是立谈之间，虽然风靡一时却*终被市场经济所取代，究其原因是国家调节的失灵。正如导致市场失灵的核心是外部性，导致政府缺陷的根本原因是内在性。政府部门追求自身利益而非社会公众的集体利益，因为存在经济人假设，政府部门人员在进行决策时也会将自身或本集体的利益置于首位，取代公共利益。不同于市场和私人企业较为单纯单一的目的，政府的目标相对要复杂得多：一方面，要履行好非经济职能，如维护社会稳定、保证人民生活水平、提高人民生活幸福度；另一方面，政府的经济职能也要发挥作用，既要促进经济增长，又要保证足够的税收收入。从某种程度而言，政府追求的目标有时会相互矛盾，在这种情况下政府只能权衡利弊。同时，因为每一项政策的制定都要充分反映民意，需要花费大量的民意调查、反映、再修订时间，这就造成了政府在出台政策或实施某一项目的低效率。割裂成本与收益的正常联系是导致低效率的另一重要原因。政府的主要收入来源就是税收，不同于企业的收入取决于其提供产品的情况，政府收入具有非价格性质，与政府完成任务的质量情况并没有直接联系；并且，政府成本的增加可以为其下一年的预算增加带来支持，低效率也成为在所难免的事。在决策方面，公共决策虽然方法众多却没有*佳方式，决策机构庞大、层级过多也为政策的准确高效率下达、执行造成了障碍，信息不完整造成的偏差都会导致决策失误。　　三、市场决定与国家调节：功能互补与组合应用，兼顾效率与公平　　由此可见，有关政府与市场的关系一直是许多理论学派研究的焦点问题，我们不能否定任何一种理论曾出现的正确性，因为每一种政府经济职能理论在某一特定时间的出现都经过了实践的检验，并取得了一定的成功，可以在当时作为政府与市场关系的主导思想在历史的洪流中站住脚跟。但是我们也要意识到，政府的经济职能因为社会形态的不同而不同，即使在同一种社会形态下，不同的历史阶段、国家发展情况也会导致政府经济职能的不同定义和作用。同时，我们也要清楚地认识到，不管市场经济发展处于什么阶段、社会形态是如何不同，万能的市场和万能的政府都是不存在的，完全的自由放任和完全的政府干预都是极端的想法，仅仅依靠政府或市场中的一方无法实现资源的有效配置。所以，在国家治理体系现代化、社会主义市场经济体制改革的大背景下，我们既要认识到既有的政府缺陷和市场缺陷，也要适应如今我国的国情和经济发展，正确定位政府经济职能，处理好政府与市场的关系。　　通常而言，当市场与政府的配合运作既有利于经济运行均衡于*优经济水平，又可以有利于国民经济的各个领域运行均衡于*优公平程度时，称为*优的市场和政府组合。实际上，正如习近平总书记在十八届中央政治局第十五次集体学习时发表讲话指出的，“在市场和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，看不见的手和看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。市场与政府是一对优势互补的力量，单纯只使用其中的某一种力量都会造成整体失衡，政府与市场这两种力量需要互相促进、弥补对方劣势并监督对方的运行，从而实现市场与政府的完美配合，维护经济平稳运行。刘国光（2015）认为，资源配置有宏观、微观两种层次，还有许多不同领域的资源配置。在资源配置的微观层次，即多种资源在各个市场主体（企业、机构、家庭、个人）之间的配置，市场价值规律可以通过供求变动和竞争机制促进效率，发挥非常重要的作用，也可以说是“决定性”的作用。但是，在资源配置的宏观层次，如供求总量的综合平衡、部门地区的比例结构、自然资源和环境的保护、社会资源（财产、收入）的公平分配等方面，以及涉及国家社会安全、民生福祉（住房、教育、医疗）等领域的资源配置，就不能都依靠市场来调节，更不用说“决定”了。市场机制在这些宏观层次和重要领域存在很多缺陷和不足，需要通过国家干预、政府管理、计划调节来矫正、约束和补充市场的行为，用“看得见的手”来弥补“看不见的手”的缺陷。　　但是，在对政府与市场进行组合应用的过程中，我们也要意识到一种有效的组合只有在特定的历史阶段和范围内才显示效率，而这种效率并不一定能保证经济福利在社会成员中的公平分配。如果说政府的经济职能是追逐效率，那么政府的政治社会职能的*终目标一定是维护社会的公平稳定。效率与公平一直以来是经济发展的两大问题：效率是生产效率、劳动效率，正如农夫用胡萝卜加大棒驱使驴前行一样，市场用利润和亏损引导企业有效率地生产；公平则是指平等地分配，属于分配领域。　　我国的社会主义市场经济曾一度以效率优先、兼顾公平，然而随着经济的不断发展、社会的不断进步，效率与公平日益成为并重的两大标准。在资源配置的过程中既要强调效率，又要注重公平；通常而言，我们将市场视为追逐效率的载体，依靠政府来维护公平。政府与市场是实现资源配置的两大主体，计划与市场也是资源配置的两种重要手段。根据公共物品理论，具有非排他性、非竞争性的公共物品、公共资源由政府配置，而市场资源由市场配置。我们假设市场是无法完全提供公共物品的，只有政府才能很好地提供公共物品。然而在实际生活中，政府既无法轻易对公共物品进行估计，也没有办法消除人们对公共物品的“搭便车”行为，导致了公共物品的低效率。同时，公共物品的非排他性和非竞用性也为市场带来了很多问题：当很多人搭便车时该如何收费？价格该如何制定？若没有正确的价格引导，产量又该如何确定？一般而言，政府会通过税收的方式让所有人强制为搭便车行为买单，然而因为选择需求的存在使这样的做法似乎也并不是那么让人信服，也违背了公平性。因此，政府公共资源配置的属性和构成对政府与市场的关系将产生重要影响，也在很大程度上影响了宏观的公平和效率。　　综上所述，政府干预并不是纠正市场失灵的灵丹妙药，市场失灵也不是政府干预的充分条件。市场和政府都有其缺陷，我们在现实中的实际选择就是如何合理地处理两者关系、如何将两者巧妙地组合应用。这一选择是复杂的，不仅仅是定义市场与政府的边界、确定二者的工作范围，更是在资源配置不同程度上的选择。　　……