财政预算资金绩效管理操作实务

4.2 绩效指标体系 4.2.1　绩效评价指标的基本概念和基本原则 1.绩效评价指标的基本概念 绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效指标是绩效目标的细化和量化描述。 2.确定绩效评价指标应遵循的基本原则 （1）相关性原则。 绩效指标应当与评价对象密切相关，与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。 （2）重要性原则。 应当优先使用*具评价对象代表性、*能直接反映产出和效益、*能反映评价要求的核心指标。 （3）可比性原则。 对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标和标准，便于评价结果相互比较。指标尽可能选取相对比值，而不是绝对数；指标内涵应当明确、具体、可衡量；指标的取数或计算口径必须清晰一致；数据及佐证资料应当可采集、可获得。 （4）系统性原则。 应当将定量指标与定性指标相结合，全面系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。 （5）经济性原则（可得性、非重复性）。 需考虑获得指标数据的现实条件和可操作性，避免反映同一方面业绩的指标被重复估算。指标应当通俗易懂、简便易行、精简实用，符合成本效益原则。 （6）稳定性与前瞻性相结合原则。 为保持指标的纵向可比，指标体系要保持一定的稳定性，但也要逐步融入前瞻性指标，体现绩效导向。 4.2.2　绩效评价指标分类 1.共性指标和个性指标 （1）共性指标。 共性指标是适用于所有评价对象的指标，主要包括：预算编制和执行情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况，以及社会效益、经济效益等。 （2）个性指标。 个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标，主要包括产出、效果类指标等。 2.“4E”指标 （1）经济性（Economy）。经济性指标主要关注支出是否具有节约性，支出是否产生经济效益，经济效益是否能够可靠计量。 （2）效率性（Efficiency）。效率性指标主要关注预算资金投入和产出的关系。 （3）效益性（Effectiveness）。效益性指标主要关注预算支出产生的经济效益、环境效益、社会和政治效益等预期目标。 （4）公平性（Equality）。公平性指标主要关注预算申报、审批和支出程序、标准和内容上的公平性，重点掌握预算支出是否属于公共财政保障的范围。 3.过程性指标和结果性指标 （1）过程性指标。指以行为过程为导向，具有手段和效率含义的指标。 （2）结果性指标。指以行为后果为导向，具有目的和效果含义的指标。 4.2.3　绩效评价指标设计框架 评价指标体系中一系列相互关联的评价指标，构成了一种多级递阶层次结构。 （1）一级指标，也称指标维度。维度是对评价对象、类型的区分，规定了评价的基本面向。通过维度区分，可使评价层面条理化，评价具有可比性。 （2）二级指标，也称基本指标，或指标内容、中间段指标。是评价手段的体现，作为维度的载体和外在表现，需要根据项目的种类、特点、相关度和隶属性进行编制。 （3）三级指标，也称指标要素。即具体指标，是评价内容的实质性和具体表现，需要进行量化考量。 财政支出绩效评价指标体系结构如图4-3所示。 绩效评价指标的要素构成如表4-2所示。 4.2.4　绩效评价指标体系设计原理 1. PART法 PART设计理念和假设在于：所有的财政预算项目的绩效都是可测度的，也是可以改善的。PART主要通过一套标准化调查问卷完成，由4个部分组成： （1）项目的设计和目标（program purpose & design）。用于评估项目设计和目的是否清晰与合理。 （2）战略规划（strategic planning）。用于评估项目是否制定了长期／年度措施与目标。 （3）项目管理情况（program management）。用于评估项目的财务管理状况与改进措施。 （4）项目结果与绩效（program results & accountability）。根据战略规划和其他评估情况，评估项目的绩效。针对每个项目的绩效和管理情况，PART设计了大约30个问题，对每个问题都要求有简短的回答和有证据支撑的详细解释，以反映目标的实现程度和相关证据的充分适当性。通过问题回答并且结合权重，为各项目绩效及管理状况进行评分，从而为改进管理服务。 2.平衡计分卡法 平衡计分卡起源于20世纪90年代美国关于评价企业经营业绩财务与非财务指标体系的课题研究。平衡计分卡提供了一种全面的评价体系，分别从财务、客户、内部流程和学习增长这4个维度视角向组织内各层次的人员传递组织的战略目标及每一步骤中他们各自的使命，并*终帮助组织达成其目标。其内在的逻辑是组织的使命决定了组织的战略和愿景，而组织的战略则可以区分为财务、客户、学习与成长及内部流程4个维度的目标。这4个维度不是孤立的，都源于组织的战略和愿景，相互联系构成一个平衡系统。不仅包含4个维度即长远发展（战略管理）和近期目标（经营管理）、外部压力（外部人员）和内部需求（内部人员）之间的平衡，而且关注组织发展的财务指标和非财务指标、动因（前置）指标和结果（滞后）指标、定量指标与定性指标之间的平衡。 3.逻辑分析法 逻辑分析法也称逻辑模型或逻辑推理法，它通过分析，借助逻辑推理思维，寻求投入（inputs）、活动（activities）、产出（outputs）、结果（outcomes）和影响（impacts）等要件之间的关系，找出投入资金与产出效果之间的内在联系。 采用“if... then ...”（如果……那么……）的逻辑思路来辨析事件之间的逻辑关系，从分析一个组织、一项政策或项目的背景开始，接着分析他们正常运作的假设条件，然后再确定所要达到的目标或目的，通过对投入、产出、期望的结果（desired outcomes）、影响和变化（changes）的逻辑分析，来揭示事件之间的因果关系和动态联系，以此为基础确定利益相关者的权利、责任和义务。这为建立绩效预算、改进绩效等活动奠定了基础。 4.2.5　如何确定指标权重 1.指标权重的概念 指标权重是一个相对的概念，某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度，指标权重的确定既是绩效好坏的量化过程，也是绩效指标的选择过程。 2.确定指标权重的原则 确定指标权重应依据重要性原则，权重要突出评价的关键，坚持“结果导向”，原则上产出、效益指标权重不低于60%。重要性原则一般情况下主要以各项支出金额占全部项目资金的比重作为参考进行确定。 一、二级指标权重不予修订，三级指标应当根据指标重要程度、项目实施阶段等因素综合确定。根据项目实施的实际情况，可以调整三级指标权重并设置四级或五级明细指标。 3.确定指标权重的常用方法 （1）专家调查法，也称德尔菲法（Delphi）。 指20世纪60年代初，美国兰德公司的专家们为避免集体讨论存在的屈从于权威或盲目服从多数的缺陷而提出的一种定性预测方法（德尔菲法）。具体如下： ①选定专家，给出赋权要求，且保证权数归一化； ②由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权； ③汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家； ④专家参考反馈意见修改其初次赋权结果； ⑤重复“反馈”与“修改”，直到达到符合要求的精度； ⑥以各位专家*终赋权值的平均值作为组合权重结果。 （2）层次分析法（AHP）。具体如下： ①建构指标体系的递阶层次结构； ②建立总目标层元素A与下层元素B1，B2，…，Bn的两两判断矩阵，由专家给判断矩阵赋值（一般采用1～9比率标度法）； ③计算层次因素单排序值； ④一致性检验； ⑤建立B层各元素与其下层元素C之间的两两判断矩阵，并完成上述③、④步骤（如果C还有下层元素，则按照上述方法继续）； ⑥层次总排序，计算各层指标的组合权重； ⑦层次总排序的一致性检验。 （3）经验分配法。 在实际操作中，权重比例分配是根据工作经验和对评价指标所代表的价值进行判断的，即使经专家论证，也存在一定程度上的主观随意性。 财政部门提出权重分配的经验性方案，以统一不同财政支出项目（对象）指标体系间的权重比例结构。