公共部门人力资源开发与管理

我国公务员制度的改革与完善（一）我国公务员制度改革的背景改革开放之后，我国公务员制度是在替代原有的干部人事制度基础上建立的。尽管我国公务员制度的设计和选择，是中国政治体制发展、经济体制改革、社会文化变迁等多因素共同作用的结果，有着复杂的社会背景，但是，原有的干部人事制度与社会变革、发展之间存在的不适应性，是国家人事制度进行根本改革的*直接动力。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中对干部制度的弊端进行了深入分析，这也为日后国家干部人事制度的改革指明了方向。1953年建立的国家干部人事制度脱胎于革命战争中形成的政治、组织路线和管理模式，同时受到苏联高度集中统一的人事管理制度的深刻影响。中华人民共和国成立之初，实行的是“一揽子”干部管理制度。1953年以后，随着政务院体制的调整和干部数量的急剧增加，国家干部制度相应调整，建立起与计划经济相适应的，有效执行党中央路线、方针、政策的人事配置模式，分部分级的干部管理体制就此形成。干部人事制度基本特征表现为：**，所有干部都是党的干部，党管干部是干部人事制度*根本的原则。干部的审查、任用、考核、考察、晋升、奖惩、统一调配、纪律等重要的人事管理事项归属于各级党委及其组织部门。第二，所有干部必须坚持党的路线、方针和政策，在政治上、组织上和意识形态上与中央保持高度一致，服从组织的分配和安排。第三，分部干部管理。为了适应国家干部数量增加的要求，加强对干部的领导和管理，根据干部的工作需要和所在行政部门的性质，将所有国家干部分为军队、计划与工业、财贸、交通运输、农林水利、宣传文教、政法工作、统战和其他等共九类干部，按照由中央和地方各级党委统一管理、组织部门统一协调的基本管理原则，将九类干部归属在中央和地方各级党委下设的各个部门中，进行集中、统一的管理。第四，分级干部管理。各级党委及其组织部门实行下管两级干部的制度，即凡是在各级党政机关、企事业单位中担任主要领导职务的干部，要开列出职务名称表，分别由中央和各级党委、各部门党组按照管理两级的原则进行管理。一级党委和部门党组，分别管理下两级党政机构中担任主要领导职务的干部。1984年，随着改革的需要，中央下放了干部管理权限，赋予地方党委较大的人事权。《中共中央组织部关于修订 的通知》决定，改革下管两级干部的体制，采取分级管理、层层负责的方法，减少中央管理干部的人数，原则上实行下管一级干部的垂直管理体系。干部人事制度是在新中国成立后特定的历史时期建立和发展的。它适应了当时巩固政权和计划经济体制对干部集中统一调配的需要，适应了国家快速实现工业化和建设社会主义任务的要求，具有一定历史意义。但是，随着社会主义建设的不断发展，特别是中共中央决定实行改革开放政策，建设社会主义市场经济的目标和方向被确定以后，干部人事制度表现出了一些不适应性：**，领导干部老龄化问题严重，专业技术管理人员匮乏。第二，“国家干部”概念笼统宽泛、边界不清，缺乏分类管理，抑制了干部的专业化管理能力。第三，人事管理权限高度集中，管理方式陈旧单一。由于人事管理权集中在中央以及地方各级党委的组织部门，用人单位缺乏任用人才的自主权，一定程度上阻碍了人才，特别是专业技术人才的发展。同时，只强调人事控制的管理手段，导致人事管理大都采用行政命令或指令、控制等方式，同时，中国特有的单位制度固化了干部的单位所有制，人才流动受到诸多限制，一方面造成了人才浪费，另一方面使得单位的人员管理丧失了应有的活力。第四，干部人事制度中缺乏制度规范。干部人事制度没有明确工作人员与政府间法定的权利、义务关系，没有科学的分类管理制度，因此也就没有衡量人才适用性和依法管理的客观标准。第五，政府中的人事主管部门职能缺位，机构设置不够稳定。从 1949年政务院设置人事局到 1988年人事部建立的39年间，除去“文化大革命”期间没有政府人事主管机构的10年，政府的人事主管机构改组过8次，其职能被长期定位在对全国政府机关干部进行统计、党委决定干部任免调动事宜后的行政手续办理、大学生统一分配和军队转业干部的统计、干部工资标准的拟订等方面，这使其机构变化较大。（二）中国公务员制度建立的目标及立法历程针对干部人事制度存在的问题，面对社会主义市场经济发展和政府职能转变的要求，政府组织、事业组织以及公共部门力求形成一支为人民服务、高效、廉洁、精干、高素质的公职队伍，实现对公共事务的有效管理，满足公众对公共服务品质的需要。在选择公务员制度作为我国政府基本人事管理制度的过程中，改革者确立了一整套目标体系。首先，政府需要建立一个法治化的人事管理系统，防止原有干部管理制度中的长官意志和随意性，杜绝人事任用的不正之风；其次，党的部门和政府部门、中央机关和地方机关合理划分人事管理权，给政府部门和地方政府相应的用人自主权，防止党的机关在人事管理中过分“行政化”的倾向，建立比较完备的人事管理机构系统，创造优秀人才成长与发展的良性机制，实现用人与治事的有机统一；*后，采用规范、先进的公共部门人事管理方法和技术，吸收和开发现代人力资源科学、客观、理性、有效的管理手段，为获取和培养适应社会主义市场经济需要的专业化干部队伍提供制度及技术保证。总之，中国人事制度改革旨在寻找一种法治化、科学化、规范化、专业化和高效化的政府人事管理制度。我国全面改革国家干部人事管理制度从1984年开始。但在1984年之前，人事行政制度的一些局部性改革举措便已逐步出台。其中就包括以邓小平提出的干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的 “四化”方针，建立起正常的干部退休、离休制度。与此同时，干部分级管理政策、知识分子政策、干部培训政策等一系列配套制度的出台，改善了干部队伍的知识化、专业化状况。1984年以后，国家开始对干部人事制度进行根本改革。从1984年到1993年的10年间，我国公务员制度不断探索，在立法基础上形成制度。1993―2018年，伴随着公务员制度实践深入，回应制度运行出现的难点问题，立足于我国国情，公务员制度得以逐步发展、完善，通过公务员立法的补充和修订，促使公务员制度设计更加精细、完备。这一发展历程大致可以划分为六个阶段：1. 干部人事制度改革的立法准备阶段 ( 1984―1986年)干部人事制度改革是从制定政府工作人员管理法律开始的，目的是促进人事管理的法制化进程。1984年，中共中央组织部和劳动人事部根据中央指示，组织相关单位的工作人员和一部分专家学者，开始草拟《国家机关工作人员法》，后因国家机关工作人员的范围太广，于1985年改为《国家行政机关工作人员条例》，这就是1993年《国家公务员暂行条例》的前身。在广泛听取意见的基础上进行修改后，于1986年形成第十稿。1986年下半年，中共中央政治局下设政治体制改革领导小组，其中设立干部人事制度改革专题小组，专门讨论中国政府人事制度改革的方向和指导原则。专题小组借鉴国外公务员制度的普遍规律和特点，以我国的具体国情和实际为基础，对 《国家行政机关工作人员条例》做了重大修改。在这个法律文件里，**次使用了“国家公务员”概念，建议政府实行国家公务员制度。由此，国家公务员制度作为我国政治体制改革的一项重要内容被提上了党和政府的工作日程。2. 决策与正式宣布阶段 ( 1987―1988年)党和国家*高权力机构经过反复讨论、酝酿，决定推行国家公务员制度。1987年党的十二届七中全会通过公务员制度立法议程，同年党的十三大正式宣布，我国将建立和推行具有中国特色的国家公务员制度。1988年4月，七届全国人大一次会议强调，在机构改革的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，尽快制定《国家公务员暂行条例》，并研究制定国家公务员法。3. 建立国家公务员主管机构，国家公务员制度进入试点阶段 ( 1988―1993年)1988年，人事部成立，专门负责管理国家公务员制度的运作。1989年，在国务院六个部门，即审计署、海关总署、国家统计局、国家税务总局、国家环境保护总局和国家建筑材料工业局进行国家公务员制度的试点工作。1990年，又在哈尔滨和深圳两个地方政府进行试点工作，此后逐步推广。在党的十四大上，中央提出要尽快建立国家公务员制度。1993年1月，中共中央政治局全体会议听取了人事部的汇报，原则上同意了《国家公务员暂行条例 (草案)》制度设计内容及实施设想。同年4月24日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，并于1993年8月14日公布，自1993年10月1日施行。4. 国家公务员制度确立与推行阶段 ( 1993―2005年)国家公务员制度首先在中央层面，即国务院系统施行，与机构改革和职能转变相配套。在完成编制管理 “三定”的基础上，实现从干部人事制度向公务员制度的过渡，按照公务员制度的功绩制原则和其他管理机制管理公务员。其次，依据试点实践经验，地方各级政府逐级逐步推行国家公务员制度。再次，中组部和国家人事主管部门陆续出台了一系列公务员管理的规章或单行条例，如 《国家公务员考核暂行规定》《国家公务员奖励暂行规定》等十几个配套的实施细则，保证国家公务员制度的顺利推行。*后，建立公共部门整体性人力资源开发的机制，从传统的“管”和“用”，发展到现代的“使用”和“开发”观念，不断地适应社会主义市场经济对公务员素质提高的要求。5. 《中华人民共和国公务员法》颁布，中国公务员制度*终以国家立法形式确立，进入制度全面实践阶段 (2005―2019年)2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》经由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，这标志着中国公务员制度将由国家法律来规范和调整，公务员管理向法治化方向又迈进了一步。《中华人民共和国公务员法》进一步明确了中国公务员管理的基本精神和理念、原则，清晰界定了国家公务员构成范围及其内在运行机制，阐明了公务员管理措施的目的和走向，规定了包括公务员权利与义务、职位分类、领导干部任用、绩效考核、奖励惩戒、工资福利引咎辞职等各个环节的管理制度及其管理措施。其中，与 《国家公务员暂行条例》相比，《中华人民共和国公务员法》规定的中国公务员队伍构成的范围边界发生了变化，不仅限于国务院及各级地方政府的行政机关，而是根据我国政党与政府组织组成特征，在广义上界定了公务员的概念，规定了构成公务员的三个条件，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。6. 《中华人民共和国公务员法》修订并施行，我国公务员制度不断完善阶段 ( 2019年― )2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了 《中华人民共和国公务员法 (修订草案)》，新修订的 《中华人民共和国公务员法》已于2019 年6月1日正式实施。修订后的《中华人民共和国公务员法》除进一步强调我国公务员政治思想要求和党管干部原则，对公务员义务规范、绩效考核、监督惩戒、工资福利、养老保险政策做出调整外，*大亮点是推进公务员分类制度改革，主要在于全面推行职务与职级并行，即将前些年在县级及以下公务员中实践的职务与职级并行制度扩大到所有公务员群体和参公人员群体，将原有职务设置的“职务与级别”改为“职务、职级与级别”，将原有“领导职务与非领导职务”设置，改为 “领导职务与职级”。在职级中，取消了办事员和副主任科员的设置，综合管理类公务员职级层次划分为十二级：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员，职级分为四等，同时形成了与职级设置相配套的级别对应、职位数量比例、任免升降、奖惩监督等制度规定。这些立法修订针对十几年公务员制度产生的公职人员职业生涯发展问题，通过职级设置，为公职队伍，尤其是基层公务员队伍的成长、发展提供制度保障。（三）中国公务员制度的基本特征每个国家的公务员制度都有自己的特性，因为它适合了本国的国情和本民族独特的传统。我国国家人事行政制度的改革，选择了公务员制度的发展道路。一方面，它引入了竞争、激励、保障等公务员管理共有的精神和机制，实现了对公务人员管理的法制化、规范化；另一方面，我们必须注意到，产生于社会主义初级阶段的中国公务员制度，其赖以生存和发展的政治背景与国外的政党政治环境完全不同，这就决定了中国公务员制度有自己的特征和运行方式上的独特性。1. 公务员是党的干部，党管干部是公务员管理的根本原则中国公务员制度不实行 “价值 (政治)中立”。我国的公务员制度是在党的组织路线和干部政策的指导下确立的，是党的干部人事制度的组成部分。在公务员的管理中，必须坚持和贯彻党管干部的原则，不能脱离或削弱党对政府人事工作的领导作用。其制度设计的具体表现为：**，由中共中央统一制定干部管理工作的路线、方针和政策，并通过一定程序将其转化为人事行政的法律和法规。公职人员管理规章制度要依据党的干部管理方针、政策制定，不能脱离党对人事管理的领导；第二，各级党委按照干部管理名录和权限，根据下管一级的原则，直接管理一定层级的领导干部，包括考察、推荐国家机关的重要领导干部；第三，各级党委负责干部管理过程及其权力使用的监督，督查干部管理法律、法规和政策的执行情况；第四，从中央到地方各级党委组织部是干部管理的执行机构。党管干部原则的确立意味着人事行政必须坚持四项基本原则的政治路线。对于不属于政府组成人员但担任重要职务的公务员，党委也要根据工作需要进行直接的管理和监督。中国的公务员制度不存在政务官和业务官的划分，公务员队伍也没有成为一个相对独立的、封闭的管理系统。2. 公务员要坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策中国公务员制度是适应社会主义现代化建设的需要而建立的，同时也是实现党的改革开放方针、政策的组织保证，它要为党以经济建设为中心的政治路线服务。因此，党的基本路线是中国特色社会主义公务员制度的根本指导原则，公务员的各项管理制度应体现党的基本路线。中国公务员制度明确规定，公务员必须坚持四项基本原则，在一切公务活动中，必须认真执行党的路线、方针、政策，在政治上、思想上与党中央保持一致；公务员应积极参加国家或政党的政治生活；公务员中的共产党员，要遵守党的纪律，服从党的决议，参加党的组织生活，接受党组织的监督、检查，按照党员的标准严格要求自己，发挥党员的先锋模范作用。3. 坚持德才兼备的人才任用和管理原则中国公务员制度在选拔、任用、考核和培训干部的各个环节中，始终坚持既重德又重才的人才使用和发展标准，并将公务员的政治态度和思想品德放在首位。这是对党和国家长期以来形成的选人用人制度的优良传统的继承和发扬。德才兼备的任用标准彰显了任人唯贤的管理价值。一方面，它意味着在选人用人制度上，德与才两者不能偏废，既杜绝有才无德人员对公共利益的危害，又防止有德无才人员造成的事功缺乏。另一方面，它致力于排除任人唯亲、裙带关系等封建宗族观念的掣肘，抵制门第、出身、关系、性别等歧视因素的影响，保证人事任用的公平与清廉。4. 坚持全心全意为人民服务的宗旨中国国家政权的性质和国家行政机关的职能本质决定了各级政府是人民的政府，国家公务员是人民的公仆，代表人民执行国家公务。他们没有也不应有自己特殊的利益，不能成为特殊的利益集团。因此，中国公务员制度强调公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不谋私利，不搞特权，接受人民群众的监督。5. 建立了中国特色的公务员分类管理制度**，根据中国的国情，采用了结合职位分类和品位分类优势的职务分类管理方式，既保证公务员分类的科学性，又保证公务员体系有一定的弹性。《公务员法》建立了中国公务员职位分类体系，将依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的公务员职位划分为三类，即综合管理类、专业技术类和行政执法类。分类管理体系进一步明晰公务员不同的工作性质和人力资源发展特质，将公共部门人力资源的录用、评价、开发、薪酬等管理措施与职位工作性质及其能力素质要求紧密联系起来，体现不同类别公共部门人力资源对于组织的价值和贡献能力。第二，不实行政务官和业务官的区分。公务员系统划分为政府组成人员和非政府组成人员、领导职务序列与非领导职务序列，他们虽然在产生方式上不同，但所有公务员不论职务高低，都是人民的公仆，而且他们之间可以根据需要相互转任，管理体有一定的开放性。